CONCEPTUALIZACIÓN POLÍTICA Y PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN DEL RÉGIMEN DE FRANCO

Agustín González-Ares Fernández

I. INTRODUCCIÓN

La discusión sobre la caracterización concreta del franquismo ha sido y sigue siendo motivo de discordancia entre los tratadistas. Se ha hablado de “régimen fascista”, de “totalitarismo”, de “despotismo reaccionario”, de “régimen autocrático”, de “dictadura paternalista”, de “régimen bismarckiano”, de “autoritarismo”, etc1. Lo cierto es que posiblemente tuvo, en mayor o menor medida, ingredientes de todos ellos. Todas estas definiciones y otras muchas que se han propuesto para la explicitación de la naturaleza del sistema político franquista obedecen, entre otras razones, al difícil encuadramiento del mismo en las calificaciones tradicionales de la Ciencia política y a las mutaciones sufridas en su seno2. El régimen, que dio de sí mismo definiciones diferentes e incluso contradictorias, se enorgullecía de su propia evolución, de su capacidad de adaptarse a las circunstancias, de “perfeccionarse”. Ello ha llevado a algunos autores a afirmar que en la larga duración del franquismo hubo no uno sino diferentes regímenes. Entiendo yo, por el contrario, que lo que hubo fueron distintas apariencias dentro del mismo régimen, según las necesidades interiores y exteriores lo exigiesen, para sobrevivir y mantenerse en el poder. Sus moldes institucionales, como luego expondremos, no cambiaron a lo largo de su existencia, pero sí, por el contrario, el contenido esencial de lo que tales moldes recogían. Así, en un principio (guerra civil y posguerra inmediata) el régimen no tuvo inconveniente en la adopción de una terminología y unas instituciones de signo claramente fascista o totalitario; luego optó por insistir en su composición tradicionalista y católico; más adelante se definió como “democracia orgánica”, opuesto por igual a la “democracia liberal” y al marxismo. En su fase final había optado por parecer una dictadura de desarrollo (el “Estado de obras” de Fernández de la Mora) 3

Los treinta y nueve años de franquismo sólo ofrecen un punto en común: el monopolio del poder por parte del general Franco. La personalidad de Franco imprimió un sello peculiarísimo al régimen por él mismo fundado hasta el punto de que es el caso de la historia de España en que una persona ha servido más evidentemente para definir las características de un sistema político. No deja de ser paradójico que “una figura tan poco atractiva, tan carente de las cualidades carismáticas que Max Weber destaca en el caudillo o líder de masas” haya sido capaz de construir un Estado a su medida 4.Ello ha llevado a algunos autores a calificar el sistema que nos ocupa de “régimen franquista” sin más, haciendo de éste, en palabras de Torres del Moral”, “un modelo nuevo a fuerza de tener mucho de todos los tipos antes mencionados y no ser ninguno de ellos en particular5. Se podía ser monárquico o propagandista, pero sólo en lo secundario; ante todo y por encima de todo se exigía ser franquista 6.

Franco fue un producto característico de la casta de oficiales surgida durante la guerra colonialista en Marruecos7.La guerra civil le proporcionó los beneficios del “caudillaje”, es decir una exaltación carismática que para muchos le convirtió en indisputado8. El Generalísimo es Jefe de Estado –afirmaba categóricamente Fernández Miranda- en tanto que Caudillo de la Cruzada9.El Caudillo se identifica con “el destino histórico objetivo de España”; su misión estriba en “producir la comunidad de voluntades capaz de actualizar plenamente los valores comunes, en hacer de la comunidad de valores y de voluntades una comunidad de acción” 10.A partir del

momento en que se convirtió en dictador (octubre de 1936), le preocupó evitar lo que calificaba como “el error de Primo de Rivera”, consistente en no trascender una dictadura militar personal al estilo latinoamericano, sin doctrina ni estructura11.Si el Ejército fue el apoyo fundamental del régimen en sus comienzos, no menos decisivo fue el apoyo de la Iglesia hasta el punto que se ha podido calificar al “Nuevo Estado” español como el último Estado teocrático de Europa12.Pero, aun así, la piedra angular del franquismo se situaba en unas solas manos (las del Caudillo) y, por añadidura, en la negación de las esencias del sistema liberal (se suprimen las libertades y las instituciones representativas). Franco fue un gobernante absoluto, Jefe del Estado, Jefe del partido único, comandante supremo de las Fuerzas Armadas, dueño del poder legislativo, del ejecutivo y del judicial. El uso y abuso de los horrores de la guerra por parte del régimen para justificar su existencia fue constante. Hasta sus últimos días el franquismo, fundamentado sobre el principio excluyente, es decir, en la negación a los vencidos de cualquier espacio en el nuevo sistema, perseguirá a sus enemigos políticos 13 No cabe duda de que Franco, desde el primer momento hasta su muerte, convencido de su condición providencial, no puso en duda la necesidad para España de su permanencia en el poder14.Es difícil encontrar un gobernante en la historia contemporánea en el que haya sido más evidente la convicción de ser necesario para su país.

De otro lado, como ya esbozamos, el franquismo hará gala de un constante pragmatismo que, traducido a efectos ideológicos, se manifiesta en legitimar las constantes políticas que aseguraban la dominación de la coalición gobernante y en mostrar, al mismo tiempo, una flexibilidad tal que permita ideologizar en cada momento la hegemonía potencial de cualquiera de las fracciones que sostienen el bloque. Franco se mantendrá siempre por encima de las controversias entre aparatos, como árbitro y sin peligro de que aparezca una fuerza prepotente que pueda ponerle en cuestión o le desautorice. En este sentido puede decirse que el franquismo fue una dictadura arbitral. Fue lo primero en el sentido de que en él residía todo el poder y la responsabilidad de las decisiones más importantes, pero fue también lo segundo porque siempre tuvo constancia de que en el origen de su poder había un factor decisivo que era su condición de árbitro entre las diferentes tendencias (las llamadas “familias”) de su régimen15.Todos los gobiernos de Franco fueron gobiernos de “coalición”, en el sentido de que en ellos participaron personas de muy diversa procedencia y condición: militares, falangistas, carlistas, representantes del mundo económico y empresarial, personas ligadas a la burocracia del Movimiento y a sectores de la Iglesia, etc. Pero estos gobiernos de coalición eran muy distintos a lo que habitualmente se entiende por ellos en los sistemas democráticos. Los miembros de cada grupo o “familia” no actúan representando a dichos grupos. Más que grupos ideológicos eran simples clientelas políticas. Su adhesión al Caudillo borraba cualquier adscripción al grupo de procedencia.

Antes que nada el franquismo era una ideología y singularmente un sistema, un “mecanismo”, como a Franco le gustaba señalar16.El poder de Franco –dirá Legaz- se basó en una especie de “superideología” o ideología difusa “común a distintas fuerzas, basada en la lealtad personal y en la aceptación global de la situación a que dio expresión el Movimiento” 17.

Frente al Estado democrático representado por el régimen republicano, basado en el sufragio universal y en el pluralismo político, las fuerzas insurgentes (el denominado “bando nacionalista”) depositarán sus poderes en la persona del general Franco, que encarnará lo que Fernández Carbajal ha denominado “dictadura constituyente”18.Franco, aparece así, según Fraile Clivilles, como el usufructuario del poder constituyente, como el líder carismático de quienes le apoyan19Como en las Monarquías absolutas, Franco no sólo asume la responsabilidad de sus actos “ante Dios y ante la Historia”, como declara el 19 de abril de 1937 y repite el 18 de mayo de 1958, sino que es prácticamente un “rey de derecho divino”, es decir, con capacidad de acción ante la Iglesia, y un “rey absoluto”, es decir, desligado de otras instancias políticas y desde luego independiente de cualquier tipo de Parlamento 20.

II. DEBATE DOCTRINAL SOBRE LA NATURALEZA DEL RÉGIMEN

Como ya hemos advertido, aun existiendo prácticamente coincidencia en la determinación de los rasgos fundamentales del franquismo, los términos empleados por los especialistas para definir su naturaleza son distintos. En realidad es muy difícil explicar uniformemente un sistema de tan larga duración. De ahí que el régimen franquista deba estudiarse en su evolución concreta y precisa a lo largo del tiempo. La intensidad del mismo será muy distinta en función de la época que examinemos.

Desde esas premisas de partida, puede afirmarse en primer lugar que, aun compartiendo muchos de los elementos que integran el modelo fascista (la exaltación del líder carismático; la existencia de un único partido; el estado de excepción permanente para los adversarios políticos; la ausencia total de respeto a los derechos civiles), el franquismo, ni en sus orígenes, puede ser calificado de fascista en sentido estricto 21. En mi opinión, el régimen de Franco tiene más diferencias que similitudes con los de Hitler o Mussolini. Tanto el régimen nacional-socialista alemán como el fascista italiano deben clasificarse en la categoría de las dictaduras civiles. Los instrumentos de acceso al poder, en esos dos casos, no han sido ni el Ejército como institución ni algunos militares individualmente, sino que, al margen de la mayor o menor connivencia de esos aparatos del Estado y de marginales adscripciones, el Partido nazi o el fascista y sus milicias paramilitares22.Pues bien, el franquismo habría sido una dictadura militar, clerical, reaccionaria, pero no fascista, con un partido (FET y de las JONS) que, sin embargo, sí lo era 23.Aun siendo Italia el modelo referencial, buena parte de los ideólogos del “Nuevo Estado” español no eran fascistas y en nuestro caso ”el partido había sido ocupado por el Estado y no al revés” 24.De acuerdo con la expresión acuñada por Togliatti, el fascismo mussoliniano se apoyó en un movimiento de masas; el franquismo, aunque reaccionario también, prefirió, en cambio, establecer los mecanismos para que fuera conservado el precedente sistema de dominación social, bajo la capa protectora del Ejército y la Iglesia 25.La dictadura de Franco era, sin duda, más parecida a la Francia de Vichy o a la Austria de Dolfuss, por el corporativismo católico del régimen, o a algunos de los países del Este de Europa que a los regímenes de Hitler o Mussolini 26.

Según Payne, entre 1937 y 1943, el franquismo constituyó un régimen “semifascista”, pero nunca un régimen fascista cien por ciento; después –añade- pasó treinta y dos años evolucionando como un sistema autoritario “posfascista”, aunque nunca consiguió eliminar completamente todos los vestigios residuales del fascismo27. A mediados de los años cincuenta, Mathews acuñaría el témino “fascistoide” para referirse al régimen 28.

Linz, por su parte, ha calificado el régimen de Franco de “autoritario”, tomando como rasgos del mismo los siguientes: sistema político con pluralismo limitado y no responsable, sin una ideología elaborada y directa, carente de una movilización política intensa o extensa y en el que un líder, o acaso un grupo reducido, ejerce el poder dentro de límites, formalmente mal definidos, pero bastante predictibles 29.En parecidos términos se expresa Ferrando Badía, para quien el régimen franquista era, por un lado, autoritario, en cuanto basado en las presuntas cualidades excepcionales del Caudillo, y, por otro, no era totalitario rígido, sino flexible o paternalista, ya que el llamado “Movimiento Nacional” no era un partido totalitario, sino una conjunción de corrientes o tendencias más o menos toleradas30.Con la definición del franquismo como régimen autoritario, afirma con razón Reig Tapia, lo que se ha hecho por parte de sectores más propagandísticos que académicos ha sido pretender desfigurar el carácter dictatorial del franquismo 31. Se ha querido utilizar el término ”autoritarismo” –argumenta Tuñón de Lara- para hacer menos sospechoso el régimen, incluso para rehacerle cierta virginidad política, llegándose incluso a hablar de pluralismo 32. Nada más lejos de la realidad, el franquismo, desde sus orígenes hasta el final, fue una dictadura personal de un jefe militar legitimado por su victoria en una cruenta guerra civil. Por ello, hemos de rechazar, asimismo, la calificación de régimen pretoriano, por cuanto el Ejército no fue el protagonista de la dictadura, sino tan sólo la llave maestra para el ejercicio de la misma 33.Estaríamos, pues, ante un cesarismo de base militar, toda vez que el régimen se sirve de las Fuerzas Armadas a modo de columna vertebral del sistema político, pero impidiendo que pueda convertirse en una alternativa al poder.

Más allá de consideraciones semánticas, el régimen franquista, del que Ridruejo dijera en la temprana fecha de 1942 que se hundía como empresa aunque se sostuviese como “tinglado” 34, ha sido definido por Morodo como “una modalidad fascista del estado totalitario, que mantendrá sus principios y sus instituciones fundamentales –estas últimas con correcciones y adaptaciones- durante los treinta y nueve años de permanencia, aunque su vigencia social fuese gradualmente contestada, y, por razones internas y/o internacionales, el estado totalitario radical, de sus comienzos, se transformase en un Estado totalitario flexible”35. Estaríamos, pues, ante “el menos fascista de los regímenes fascistas o el más próximo al fascismo de entre los no fascistas; o desde otra perspectiva, el más totalitario de los regímenes autoritarios, o el menos totalitario de entre los de esta categoría” 36.

Por último, algún autor ha llegado a afirmar que la denominación más adecuada para la llamada “era de Franco” no es otra que la de bonapartismo 37. Al margen de las controversias doctrinales, lo mejor que puede decirse del franquismo reside en lo que no fue 38.

III. EL PROCESO DE INSTITUCIONALIZACIÓN

De lo hasta aquí expuesto se colige que el régimen de Franco no fue un todo continuado e igual a lo largo de su dilatada vida. Aún cuando los valores políticos y la autoridad del general Franco cambiaron muy poco, cabe distinguir, a efectos expositivos, tres fases o períodos en el sistema político por él creado: primer franquismo, segundo franquismo y tardofranquismo 39. A ellos nos remitimos a continuación.

1. El primer franquismo (1936-1957)

Al menos hasta 1942 la España de la época no se diferenciaba en mucho de un país fascista; el régimen admitía para sí el término “totalitarismo” y el componente fascista era más que evidente. Esto se tradujo en la adopción de una terminología y unas instituciones de signo claramente totalitario40.El franquismo no tuvo rubor en proclamar jurídicamente el principio de unidad de poder, que hizo del entonces Jefe del Estado fuente de toda legitimidad y de toda soberanía. El clásico esquema de la división de poderes, propio del Estado de Derecho, se desterró para siempre41.El nacionalismo español, configurado en torno a la comunidad de creencias católicas, va a servir de aglutinante para reinterpretar la historia, apoyar la autarquía, negar el sufragio universal, neutralizar las autonomías regionales y legitimar a un régimen que se presentaba como continuador de las monarquías que lograron unificar España.

El origen bélico del “Nuevo Estado” determinó que el Ejército fuera su estructura básica de 1936 a 1942 y que fueran militares los hombres más próximos al poder omnímodo del Caudillo. En estos años el llamado Movimiento Nacional estuvo dominado de hecho por una de las corrientes integradas en él, que logró prevalecer sobre las demás fuerzas políticas, dando la impresión de que Movimiento y Falange eran términos equivalentes 42. Tras el declive y posterior derrota de las potencias del Eje, la “última dictadura fascista de Europa” 43empezó a desplazarse en el sentido opuesto. Franco teme las represalias e inicia una política de acercamiento a los aliados. Es entonces cuando el Jefe del Estado comienza a prescindir de los políticos más acentuadamente fascistas y convierte a FET y de las JONS en una mero instrumento burocrático y servil 44 .Ahora la distinción entre Movimiento y Falange se fue haciendo cada vez más clara. Del predominio de ésta en el seno del Movimiento se pasó, sino a un equilibrio oficial u oficializado de la pluralidad de corrientes que anidaban en su seno, sí a un cierto equilibrio de las diversas fuerzas integradas en el mismo. El régimen procuró mostrar una apariencia relativamente similar al panorama político europeo de la época. Dada la imposibilidad de asimilarse a las democracias, el franquismo ofreció una imagen católica que de alguna manera le permitiera identificarse con las democracias cristianas influyentes en la Europa de entonces45.

Los años que mediaron entre 1936 y 1944 fueron de feroz represión, de masivos encarcelamientos, de delaciones, de ejecuciones sistemáticas y de exilio de los ciudadanos comprometidos con el bando republicano46.Los efectos devastadores de la guerra se agravaron por la adopción de una política económica autárquica que, iniciada en plena contienda, se prolongó hasta 1951. Fueron tiempos de intervencionismo estatal y de dirigismo económico, en los que el Estado actuaba como garante de altos niveles de acumulación y plusvalía, exigidos por la clase dirigente del régimen; tiempos de estancamiento económico, de paro, de hambre, en el que los ritmos de crecimiento fueron casi inexistentes. No había afán de expansión, y sí anhelo de enriquecimiento individual. Se fue creando una sistema industrial aislado totalmente de la productividad y que sólo pretendía copar el mercado interior (la llamada “industria invernadero”). A pesar de ello, como señala Tamames, fueron los años en que se realizó la consolidación definitiva del capitalismo monopolista financiero, al consolidar la Banca su poder industrial y el monopolio en el sistema financiero47.A partir de 1951 tiene lugar una tibia apertura. España fue ingresando en diferentes organismos internacionales. En 1953 se firma el Concordato con la Santa Sede y el Acuerdo hispano-americano de ayuda militar y económica, por el que se ceden determinadas zonas del territorio nacional para la implantación de bases militares. La contraprestación obtenida fue una cierta ayuda económica que permitió abastecer el mercado de materias primas y elementos. Tras casi dos décadas de aislamiento, el Estado franquista, en palabras de Pérez Díaz, conseguía ser aceptado “en condiciones de miembro de segundo grado y a veces un poco vergonzante” por las democracias occidentales 48 .

En este período se elaboraron las primeras Leyes Fundamentales, cuya pretensión no era otra que una paulatina institucionalización del régimen 49. El orden constitucional español, surgido tras la guerra civil responde a lo que se ha denominado “proceso constitucional abierto” que irá promulgando normas a medida que las necesidades lo demanden o las circunstancias lo aconsejen50.Estamos, pues, ante un “proceso” que va sedimentando sus instituciones y definiendo las leyes, sujetas siempre a revisión a lo largo del tiempo 51. Los jalones de este proceso constituyente que darán vida al sistema político franquista se inician con el Fuero del Trabajo de 9 de marzo de 1938, fuertemente inspirado en la “Carta del Laboro” italiana de 1931 y en el “Estatuto del Trabajo Nacional” portugués de 193352.Este texto, acorde con el más puro ideario falangista, parte de la concepción de España como “unidad de destino” (Preámbulo) y de la suspensión de los sindicatos de clase que son sustituidos por la Organización Nacional-Sindicalista del Estado inspirada en los principios de unidad, totalidad y jerarquía (Declaración XIII, 1). La segunda Ley Fundamental, la Ley Constitutiva de las Cortes de 17 de julio de 1942, modificada por Ley de 9 de marzo de 1946, instaura una Asamblea de base orgánica a la que corresponde como misión principal la “elaboración y aprobación de las leyes, sin perjuicio de la sanción que corresponde al Jefe del Estado” (art. 1). Las Cortes son perfiladas por el régimen como un “instrumento de colaboración” en una tarea, la legislativa, que continuaba estando atribuida a Franco. Desterrado el sufragio universal y excluidos los partidos políticos, un papel de las Cortes fue ser lo que De Miguel denominó como “poder resonador”, es decir, una especie de cámara destinada a dar relevancia a las grandes decisiones y acontecimientos del franquismo 53.

Con el fin de lavar la cara del régimen y hacerlo más presentable ante un contexto internacional adverso a la dictadura, se dictan en 1945 dos nuevas Leyes Fundamentales: el Fuero de los Españoles (17 de julio) y la Ley de Referéndum Nacional (22 de octubre). Ambas normas se basaban en la consideración del franquismo como una “democracia orgánica”.

2. El segundo franquismo (1957-1969)

En esta fase tiene lugar la definitiva institucionalización del régimen; se inicia la apertura al exterior y con ella la liberalización de la economía. En febrero de 1957 se produjo el ingreso en las áreas económicas del gobierno de un grupo de ministros, pertenecientes al Opus Dei, que bien podrían ser calificados como “tecnócratas”54.El nuevo gabinete desmanteló los restos de la autarquía nacionalsindicalista que seguía regulando y controlando gran parte de la economía, abrió a España al neoliberalismo económico, a las inversiones extranjeras, y al auge espectacular de la década de los sesenta. El desarrollismo se inicia con la aplicación del Plan de Estabilización de 1959. Dicho Plan no era sino la aplicación de lo que los economistas llaman un modelo ortodoxo de estabilización, al que tan refractarios se habían mostrado los anteriores gobiernos franquistas. A partir de 1964 se inició la planificación del desarrollo, con tres planes entre 1964 y 1975; pero lo característico de la economía en esos años fue la alternancia de ciclos bianuales de expansión y recesión y, al hilo de ellos, la sucesión de acciones coyunturales para frenar o reactivar una economía convulsiva y oscilante55.Durante este período el país modificó radicalmente su fisonomía. La estructura social sufriría también cambios irreversibles. Irrumpen en escena las clases medias. El sector primario sufre una sangría humana en beneficio de la industria y de los servicios. Bien es cierto, pese al triunfalismo franquista, que el desarrollo del régimen se produjo más a pesar de la política gubernamental que por ella. El desarrollo español lo hicieron factores ajenos a la responsabilidad ministerial directa: en primer lugar, la exportación de mano de obra (emigración a Europa, principalmente); en segundo lugar, los ingresos del turismo y las remesas de los emigrantes; en tercer lugar, los excedentes de mano de obra (que abarataban los costes del trabajo) y el fuerte aumento de inversiones.

En el terreno político, la llegada al poder de los tecnócratas del Opus Dei produjo un proceso titubeante de apertura o liberalización que, si en algún momento levantó ciertas esperanzas, no llegó a transformar ni mucho menos la estructura monolítica del régimen. La Falange, como organización, fue perdiendo fuerza y se institucionalizó el Movimiento Nacional, marco político sui generis en el que cabían todas las “familias” del régimen, unidas sólo por la fidelidad al Caudillo56.La condición de dictadura personal se mantuvo, por mucho que se aumentara la tolerancia, y el resultado fue un evidente desfasamiento entre unas estructuras políticas que no se habían modificado y una sociedad en la que la base económica había cambiado y también lo hizo la mentalidad de la sociedad. Europa se convierte para la clase dirigente del régimen y para la ciudadanía en el único horizonte posible. Esto es lo que explica que el franquismo quiera salir de su ostracismo internacional y para ello intente, con escaso éxito, poner en marcha una estrategia de acercamiento al Mercado Común.

Los años finales de este período conocen, desde una óptica contextual, una agitación que va creciendo por momentos. El sistema es contestado desde diferentes ángulos y opciones. El movimiento obrero actúa con fuerza y las centrales sindicales (Comisiones Obreras y UGT, principalmente) lideran las respuestas de los trabajadores. Las protestas estudiantiles serán asimismo numerosas y comienzan a tener presencia efectiva núcleos nacionalistas, algunos de los cuales (entre los que destaca ETA) optan por la lucha armada como vía de enfrentamiento a la dictadura.

Las exigencias democráticas de la España real tuvieron, entre otras manifestaciones, la promulgación de las siguientes normas: Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (1957), Ley de Procedimiento Administrativo (1958), Ley de Principios Fundamentales del Movimiento (1958), Ley de Prensa (1966) y Ley Orgánica del Estado (1967).

El 17 de mayo de 1958, Franco en uso de su prerrogativa, promulgaba la Ley de Principios Fundamentales del Movimiento, sexta ley de carácter fundamental57.El Movimiento aparece definido en el Preámbulo como “comunión de los españoles en los ideales que dieron vida a la Cruzada”. Los principios, en número de 12, se refieren a muy distintos campos de la vida española, tales como la religión, el ejército, la familia, la Monarquía, la participación en las tareas legislativas, la economía, la justicia, la propiedad y el papel del Estado en la sociedad, entre otros; de los cuales proclama su carácter “permanente e inalterable” (art.1). A su vez, el artículo 3º declaraba nulas las leyes y disposiciones de cualquier clase que vulnerasen o menoscabasen aquellos principios.

Con la promulgación de la Ley Orgánica del Estado de 10 de enero de 1967 se remata el proceso constituyente que se había iniciado en plena guerra civil con las Leyes de Prerrogativa y el Fuero del Trabajo. Por vez primera el régimen, treinta años después de su nacimiento, se atribuía a sí mismo una estructura institucional. Al decir de Fernández Carbajal, la Ley Orgánica no fue sino el intento de convertir una “dictadura constituyente” en una Monarquía limitada y contrapesada por instituciones que eran aquellas, originariamente fascistas, en las que hasta entonces se había fundamentado el franquismo 58.Por supuesto, nada fundamental cambiaba en la LOE. El Movimiento, a pesar del carácter “comunitario” que se le daba, continuaba siendo el único partido autorizado por el que se debía canalizar toda la actividad política. El Jefe del Estado, “representante supremo de la Nación” (art.6), tenía en última instancia incluso el recurso de “contrafuero”59; el Presidente del Gobierno, designado por el Jefe del Estado, no era sino un apéndice de éste y además no fue nombrado inmediatamente.

3. El tardofranquismo (1969-1975)

El 17 de julio de 1969 Franco designaba sucesor a título de Rey a D. Juan Carlos de Borbón. El tiempo transcurrido desde esa fecha y el 20 de noviembre de 1975 en que tiene lugar la muerte de Franco, denominada por los historiadores “tardofranquismo”, constituye la fase final, y en cierto sentido degenerativa, de un sistema político estrechamente ligado con quien lo había encarnado y representado durante cerca de cuatro décadas. Con la designación del sucesor, dos años después de la entrada en vigor de la LOE, se completaba el proceso institucional del régimen. La Monarquía del “18 de julio” parecía resolver el anhelo de tantas dictaduras y regímenes totalitarios: estabilizar el sistema y garantizar la supervivencia institucional.

El nombramiento de Juan Carlos resolvía por el momento el problema de la sucesión de Franco, pero no así la lucha por el poder con relación a la naturaleza del régimen. Franco siempre había sido esencial para el franquismo por su capacidad de arbitraje entre las diversas facciones de la derecha que formaban su régimen. Ahora, ante su decadencia física, eso era imposible. La división de la clase política del franquismo era un hecho consumado. El aperturismo que, en grado mayor o menor, practicaron todas los sectores del régimen no era otra cosa que una conciencia de que existía una divergencia grande y creciente entre la sociedad española y sus instituciones políticas. El ocaso físico del anciano general mostraba muy a las claras que su sistema ya no servía y se abrían las expectativas imprescindibles para sustituirlo a su muerte. Era –seguía siendo- una dictadura, pero le caracterizaba su extrema debilidad. El asesinato del almirante Carrero Blanco por un comando de ETA militar, el 20 de diciembre de 1973, aceleró la descomposición del régimen y dejó en entredicho las previsiones sucesorias hechas por el propio Franco. Con la voladura del coche del “otro yo” de Franco, el hombre en el que éste pensaba cuando decía que “todo está atado y bien atado”, se producía la voladura del sistema. El futuro Rey no iba a seguir el camino que su antecesor le había escrupulosamente trazado. La llegada de Arias Navarro a la Presidencia del Gobierno abrió un período de dos años en los que el régimen pasará por serias dificultades. Las balbuceantes medidas reformistas, anunciadas por el Presidente en el conocido discurso del “espíritu del 12 de febrero”, en el que prometía incluso el asociacionismo político, se verán inmediatamente puestas en entredicho. Si por un lado Arias decepcionó a los reformistas, por otro resultó también insatisfactorio para la extrema derecha (el “bunker”) que se negaba sistemáticamente a evolución alguna.

Lo últimos coletazos de la dictadura supondrán un endurecimiento de sus posturas. Hasta el final de sus días Franco se cerró en banda a cualquier tipo de transacción o transición; siempre pensó en permanecer en el poder en las mismas condiciones aunque aparentara cierta voluntad de cambio en transformaciones que no pasaron de cosmética60.

El franquismo murió con Franco. La fórmula continuista “después de Franco las instituciones” indicaba que la legitimidad carismática del Caudillo, en términos weberianos, era por naturaleza intransferible, al estar basada en un sentimiento irracional y fanático. El rechazo decisivo del franquismo en las primeras elecciones libres, de junio de 1977, demostró realmente que la gran mayoría de españoles rechazaban la democracia orgánica y todo lo que esta representaba. Como ha puesto de relieve Ramírez Jiménez, la desaparición física de la figura del Caudillo, dejó tras de sí a modo de herencia: un complicado entramado legislativo, con pretensión de Constitución puramente semántica; los intereses creados y sostenidos por el propio régimen (el gran capital, los monopolios, excombatientes, parte de la Iglesia, sindicalistas verticalistas, etc.); la “nueva burguesía”, ausente en etapas políticas anteriores y que fue el sujeto predilecto de quienes hablaban de la “mayoría silenciosa” y de la “España en paz”; y una mentalidad (conjunto de actitudes, reacciones, formas de pensar y de entender la realidad, consecuencia de un largo proceso de socialización en el que con el Estado colaboraron la familia, la escuela, la Prensa, el sindicato único)61.

1 Vid., entre otros, TORRES DEL MORAL, A. : Constitucionalismo histórico español, Madrid, 1986, págs. 240-241, y GONZÁLEZ-ARES, J.A.: Introducción al estudio del constitucionalismo español (1808-1975), 3ª ed. rev., Santiago de Compostela, 1998, págs. 256-257.

2 Uno de los primeros teóricos del franquismo, el profesor Beneyto, ha escrito al respecto: “Resulta difícil entender el franquismo porque su desarrollo juega con la ambigüedad y con la equivocidad. Las formas políticas que estableció Franco no vivieron en desarrollo sucesivo, sino entre pausas y superposiciones... A veces he pensado que aquella su preocupación contra el juego de azar le hizo jugar a las dos barajas, despliegue de naipes sobre varias mesas, a disponer -en fin- del mayor número de combinaciones...” Vid. BENEYTO, J.: La identidad del franquismo, Madrid, 1979, págs.10-11.

3 Cit. por TUSELL, J.: La dictadura de Franco, Barcelona, 1996, pág. 279.

4 REIG TAPIA, A.: Franco “Caudillo”: mito y realidad, Madrid, 1995, pág. 291.

5 TORRES DEL MORAL, A., Constitucionalismo histórico español, op.cit., pág. 240.

6 Cfr. RAMÍREZ, M.: España 1936-1975.Régimen político e ideología, Barcelona, 1978.

7 Sobre esta generación de oficiales, vid. BUSQUETS, J.: El militar de carrera en España, Barcelona, 1971, págs. 141-153.

8 El origen de la figura del Caudillo lo podemos encontrar en el Decreto de 29 de septiembre de 1936 por el que se nombraba “Jefe del Gobierno del Estado español al Excelentísimo Señor General de División D. Francisco Franco Bahamonde, quien asumirá todos los poderes del Nuevo Estado”

9 FERNÁNDEZ MIRANDA, T.: Hombre y sociedad, Madrid, 1960, pág.13. Y añade: “el caudillaje era un título excepcional de autoridad individualizado, y en este sentido irrepetible, que descansa en “un derecho de fundación consagrado por una proclamación y una adhesión también excepcionales”, ibidem, págs 12 y ss. Para Conde, lo que diferenciaba al Caudillaje de las dictaduras “es el principio de legitimidad inmanente que está en su base”; ese principio es el carisma, porque acaudillar no es sino “mandar carismáticamente”. Vid. CONDE, F.J: Contribución a la doctrina del caudillaje, Madrid, 1942, pág. 24.

10 REIG TAPIA, A.: Franco “Caudillo”: mito y realidad, op.cit., pág. 63.

11 La dictadura de Primo de Rivera (1923-1930) fue una tentativa de autoritarismo moderado. No logró en absoluto generar una teoría ni una ideología, sobre todo porque el propio dictador no estaba seguro de cuáles eran sus objetivos finales. Primo de Rivera creía estar en la tradición de las figuras pretorianas de la España decimonónica, que intervenía manu militari en el proceso político liberal, no para derrocar al liberalismo, sino únicamente para establecer límites e introducir reformas. Cfr. PAYNE, S.G.: El fascismo, Barcelona, 1996, pág.145.

12 Como explica Tello: “el nacional-catoliscismo significaba algo más que la etiqueta del estado católico. Había que configurar, <en católico>, la totalidad de la vida pública y privada, y aquí destacaremos por su importancia las relaciones de producción y la educación”.Vid. TELLO, J.A.: Qué era el nacional-catoliscismo, en Historia del franquismo. Primera Parte (Diario 16), Madrid, 1985, pág. 188.

13 JIMÉNEZ ASENSIO, R.: Apuntes para una historia del constitucionalismo español, Zarautz, 1992, pág.151.

14 TUSELL, J.: Historia politica y social moderna y contemporánea, II, 3ª ed., Madrid, 1991, pág. 508.

15 Un estudio de las llamadas “familias del régimen” puede verse en: DE MIGUEL, A.: Sociología del franquismo, Barcelona, 1976.

16 BENEYTO, J.:La identidad del franquismo, op.cit., pág. 9.

17 LEGAZ, L.: La lealtad política, en Revista de Estudios Políticos, núm.210, Madrid, 1976, págs. 23-24. Contrariamente, Tusell afirma que en el franquismo no existía propiamente ideología, entendida como código de principios inalterables y sí una mentalidad basada en la imagen del mundo y la visión del pasado que acompañaba a todas las manifestaciones del régimen, que era promovida por el propio Franco. Cfr. TUSELL, J.: La España del siglo XX: desde Alfonso XIII a la muerte de Carrero Blanco, Barcelona, 1975, pág. 392.

18 Cfr. FERNÁNDEZ CARBAJAL, R.: La Constitución española, 2ª ed., Madrid, 1969, págs. 81 y ss.

19 FRAILE CLIVILLES, M.: Introducción al Derecho Constitucional español, Madrid, 1975, pág. 371. Fernández Segado, por el contrario, opina que se trataba más bien de un poder constituyente constituido, pues el ejercicio de tal poder era el resultado de la cesión que de él hicieron las fuerzas integrantes del poder constituyente originario, representados por la Junta de Defensa Nacional, creada al amparo del Decreto de 24 de julio de 1936. Vid. FERNÁNDEZ SEGADO, F.: Las Constituciones históricas españolas, 4ª ed. rev., Madrid, 1986, pág. 691.

20 BENEYTO, J.: op. cit., pág. 89. Por su parte, Mammucari, señala que “sin duda, el Caudillo es una figura que ocupa una posición constitucional e histórica excepcional, órgano que tiene el poder de presidir la organización del Nuevo Estado y que recuerda el adagio ciceroniano de condere et constituere republicam. En consecuencia, es un órgano constituyente, función que ejerce sin limitación de tiempo, dando así lugar a una excéntrica figura constituyente permanente”. Vid. MAMMUCARI, G.: Il Caudillo di Spagna e la sua successione, Roma, 1955, pág. 275.

21 Durante el auge totalitario de los primeros años de la Segunda Guerra Mundial (1939-1942), el franquismo mostró claramente su predilección por las potencias fascistas, pero Franco siempre tuvo cuidado en emplear el término “fascista” e insistía en el “españolismo” de la Falange de 1937. A la vez, el régimen naciente invocó oficialmente al catolicismo de corte tradicional, creando así una especie de bipolaridad ideológica inestable.

22 Vid., al respecto, BALLVÉ, M.: Orden público y militarismo en la España constitucional, Madrid, 1983.

23 Sobre la ideología del partido único, vid. PEMARTÍN, J.: Teoría de la Falange, Madrid, 1941.

24 Cfr. TUSELL, J.: La dictadura de Franco, op. cit., pág. 278.

25 ELORZA, A.: Un cesarismo de base militar, en La Aventura de la Historia, núm. 2, Madrid, 2000, pág.19.

26 Para Gambra, el régimen franquista no sólo surge de una ruptura sino de una guerra; ésta ataca al Estado precedente y a la legalidad en vigor. Se diferencia pues de manera esencial tanto del fascismo italiano como del salazarismo portugués que se insertaron en sus propias legalidades. Vid. GAMBRA, R.: Tradición o mimetismo, Madrid, 1976, págs. 67-68.

27 PAYNE, S.G.: Un sistema autoritario posfascista, en La Aventura de la Historia, núm. 2, Madrid, 2000, pág. 20.

28 it. por PAYNE, S.G.: Franco. El perfil de la Historia, 3ª ed., Madrid 1995, pág. 261.

29La definición de J.J. LINZ apareció por vez primera en An authoritarian regime: Spain en ALLAD, T. y LITTUNNER,Y.: Cleavages, Ideologies and Party Systems. Contributions to comparative political sociology, Helsinki, 1964. Cfr., asimismo, MERINO MERCHÁN, J.F.: Regímenes históricos españoles, Madrid, 1988, pág. 237.

30 Vid. FERRANDO BADÍA, J.: El régimen de Franco: un enfoque jurídico político, Madrid, 1984, págs. 17 y ss.

31 REIG TAPIA, A.: Franco “Caudillo”: mito y realidad, op.cit., pág. 152.

32 TUÑON DE LARA, M.: Algunas propuestas para el análisis del franquismo, en VII Coloquio de Pau. De la crisis del Antiguo Régimen al franquismo, Madrid, 1977, págs. 96-97.

33 El franquismo, aunque basado en el nacional-militarismo, no atribuyó a las Fuerzas Armadas una función tan relevante como, por ejemplo, tuvieron los militares en el Chile de Pinochet y, además provocó, en las postrimerías del régimen, una despolitización reactiva del estamento castrense.

34 Vid. RIDRUEJO, D.: Casi unas memorias, Barcelona, 1976, págs. 236-240.

35 MORODO, R.: La transición política, 2ª ed. amp., Madrid, 1993, pág. 59.

36 SAZ CAMPOS, I.: El franquismo. ¿Régimen autoritario o dictadura fascista?, en El régimen de Franco (1936-1975). Política y relaciones exteriores, t. I, Madrid, 1993, pág. 192.

37 La Ciencia política entiende por bonapartismo, atendiendo a sus orígenes históricos, el cierre autoritario-conservador (dictadura) de un proceso revolucionario (progresista). Cfr., al respecto, PASTOR, M.: Ensayo sobre la dictadura (bonapartismo y fascismo), Madrid, 1977, pág. 49 y ss.

38 Tamames, por ejemplo, condensa los postulados del franquismo en torno a dos negaciones fundamentales: la del sufragio universal como fuente de soberanía, y la de separación de poderes como garantía de libertad. Vid. TAMAMES, R.: La República. La Era de Franco, Madrid, 1973, pág. 495.

39 Por su parte, el profesor Ramírez distingue tres etapas del franquismo: etapa de régimen totalitario, etapa de dictadura empírico-conservadora y etapa de franquismo tecno-pragmático. Vid. España 1939-1945. Régimen político e ideología, op. cit. A su vez, Sánchez Agesta condensa en cuatro etapas el proceso constitucional del régimen: etapa de definición ideológica, etapa de creación jurídico-institucional, etapa de consolidación institucional y etapa de evolución institucional. Vid. SÁNCHEZ AGESTA, L.: Curso de Derecho Constitucional comparado, 5ª ed., Madrid, 1973.

40 Así, el Estado era definido en el Preámbulo del Fuero de los Españoles como “instrumento totalitario al servicio de la integridad patria”. Los principios de la organización política del Nuevo Estado eran –según el Preámbulo de la Ley de Unidad Sindical de 26 de enero de 1940- “unidad, totalidad y jerarquía”. Se declaraba “vencida toda ilusión democrática” (Preámbulo de la Ley de Bases de la Organización Sindical de 6 de diciembre de 1940). La misión del Estado –decía el art. 1º de los Estatutos de FET y de las JONS de 31 de julio de 1939- era “católica e imperial”, etc. Esta terminología ha desaparecido en gran parte en la legislación ulterior, sobre todo a partir de 1957, pero, como subraya Solé Tura, subsistió en la medida en que algunos textos siguieron vigentes. Cfr. SOLÉ TURA, J.: Introducción al régimen político español, 2ª ed., Barcelona, 1978, págs. 79 y ss.

41 El proceso comienza con la publicación del Decreto de 29 de septiembre de 1936, fecha en que se disuelve la Junta de Defensa Nacional y se nombra a Franco “Jefe del Gobierno del estado español” y “Generalísimo de las fuerzas nacionales de tierra, mar y aire”, y le otorgaba “todos los poderes del Nuevo Estado” (arts. 1 y 2). Años más tarde, la Ley de 30 de enero de 1938 atribuyó al Jefe del Estado “la suprema potestad de dictar normas jurídicas de carácter general; la Ley de 8 de agosto de 1939 incidirá en el mismo sentido, facultando a Franco a dictar leyes, sin deliberación previa del Consejo de Ministros, “cuando razones de urgencia así lo aconsejen” (art. 7). Ni la Ley de Cortes de 1942, ni el posterior proceso de cambio en la sociedad y en la vida política españolas, cercenaron esa facultad, cuya vigencia confirmará la Ley Orgánica del Estado de 1967.

42 FERRANDO BADÍA, J.: El régimen de Franco: un enfoque jurídico político, op. cit., pág. 93.

43 PAYNE, S.G.: Franco. El perfil de la Historia, op. cit., pág. 127.

44 En 1942, Franco destituyó al germanófilo Serrano Suñer y, a últimos de 1943, como consecuencia de la caída de Mussolini, que causó verdadero pavor en el régimen español, Franco ordenó a Arrese la desfascistización de la Falange y la desfalangización del país. A partir de entonces, el franquismo, manteniendo su carácter de dictadura pura y dura, se desprendía del ropaje y ceremonial fascista.

45 TUSELL, J.: Historia política y social moderna y contemporánea, op. cit., pág. 532.

46 Para un estudio sobre el terror y la represión política después de la guerra civil, vid.: BRAY, A.: La España del brazo en alto, Buenos Aires, 1943; FRASER, R.: In Hiding, Londres, 1972; REIG TAPIA, A.: Ideología e Historia. Sobre la represión franquista y la guerra civil, Madrid, 1986.

47Cfr. TAMAMES, R.: La República. La Era de Franco, op. cit., págs. 459-460.

48Cit. por JIMÉNEZ ASENSIO, R.: Apuntes para una historia del constitucionalismo español, op. cit., pág. 48.

49Candela Martínez define las Leyes Fundamentales como una “pre-Constitución” de ideas e instituciones “conscientemente futuras”. Vid. CANDELA PEÑA, J.: El orden de las Leyes Fundamentales de España desde la perspectiva de la Ley de Sucesión, en Revista de Estudios Políticos, núm. 69, Madrid, 1953, págs. 99-100. Los textos íntegros de las Leyes Fundamentales pueden consultarse en GONZÁLEZ-ARES, J.A.: Leyes constitucionales españolas (1808-1978), Santiago de Compostela, 1999, págs. 209-235.

50 GONZÁLEZ-ARES, J.A.: Introducción al estudio del constitucionalismo español (1808-1975), op. cit., pág. 243.

51SÁNCHEZ AGESTA, L.: Curso de Derecho Constitucional comparado, op. cit., pág. 467.

52 ZAFRA VALVERDE, J.: Régimen político de España, Pamplona, 1973, pág. 183. Vid., asimismo, al respecto, SERRANO, I. : El Fuero del Trabajo, Valladolid, 1939.

53 DE MIGUEL, A.: Sociología del franquismo, Barcelona, 1975. Vid., en particular, DÍAZ-NOSTY, B.: Las Cortes de Franco, Barcelona, 1972.

54 Tusell define a los tecnócratas españoles como “una clase burocrática relativamente reformista en aspectos técnicos puntuales y dotada de poderes omnipotentes”. Vid TUSELL, J.: Historia política y social moderna y contemporánea, op. cit., pág 554.

55 FUSI, J. P.: La década desarrollista, en Historia de España, 13, Diario 16, Madrid, 1976, pág. 20.

56 En realidad, se trató simplemente de que el grado de tolerancia, que no de libertad del régimen, se había hecho mayor, en parte por la exigencia de la propia sociedad y en parte porque el régimen, aun sin modificarse en nada sustancial, tendió en los años sesenta a apoyarse fundamentalmente en la pasividad de la sociedad.

57“La Ley, que se denomina de principios –escribe Fernández Segado-, lo es porque sus preceptos no son normas, sino directrices, pero incluso de éstas muy pocas tienen una proyección organizativa unívoca”. Vid. FERNANDEZ SEGADO, F.: Las Constituciones históricas españolas, op. cit., pág. 698.

58 FERNÁNDEZ CARBAJAL, R.: La Constitución española, op. cit., pág. X del Prefacio.

59 El recurso de contrafuero, establecido en la Ley Orgánica del Estado y desarrollado por Ley de 5 de abril de 1968, era un medio de control de la constitucionalidad. La definición de contrafuero se encontraba en el artículo 59.I de la Ley Orgánica , a cuyo tenor lo era “todo acto legislativo o disposición general del Gobierno que vulnere los Principios del Movimiento Nacional o demás Leyes Fundamentales del Reino”. Como bien sostiene Trujillo, el recurso de contrafuero tenía una naturaleza eminentemente política y no jurídica. Cfr., al respecto, TRUJILLO, G.: La constitucionalidad de las leyes y reglamentos en el Derecho español. Una interpretación sistemática del recurso de contrafuero, en Dos estudios sobre la constitucionalidad de las leyes, La Laguna, 1970, págs. 81 y ss.

60 TUSELL, J.: Historia política y social moderna y contemporánea, op. cit, pág. 531.

61 RAMÍREZ, M. : Lo que nos legó el franquismo, en Historia del franquismo. Franco su régimen y la oposición, Diario16, Madrid, 1985, págs. 834-837.

Publicado en el Anuario de la Facultad de Derecho de Ourense,

nº1 , 2002.