LA INSTITUCIÓN GALLEGA DEL

VALEDOR DO POBO

José Agustín González-Ares Fernández

I.- INTRODUCCIÓN

Hoy es muy difícil entender el constitucionalismo moderno sin analizar el papel de la institución del Ombudsman[1]. Esta palabra sueca, escribe Legrand, significa “mandatario, delegado, representante, diputado, agente, etc.”[2]. Desde que recientemente la Administración ha asumido como misión propia velar por el bienestar de la sociedad, se han incrementado las prestaciones a los ciudadanos, pero también los riesgos de actuaciones abusivas e injustificadas. Las nuevas funciones del Ejecutivo han traído como contrapartida una excesiva basculación a su favor en detrimento de los Parlamentos. Ello ha llevado a establecer una serie de nuevos controles, dada la dificultad que encierra en estos sectores el control jurisdiccional. Un juez o tribunal puede reparar todo tipo de lesiones en la esfera de la libertad de los individuos pero, sin embargo, puede tener dificultad a la hora de verificar si las prestaciones en educación, sanidad, medio ambiente, vejez, etc. satisfacen los intereses de los ciudadanos o si responden al criterio de eficacia que debe orientar el funcionamiento de la Administración. Aun más, el Ombudsman puede y debe entrar a analizar la discrecionalidad administrativa, que muchas veces es tan difícil de apreciar hasta donde llega. La generalización de los Ombudsmen europeos después de la Segunda Gran Guerra pretende plantar cara a esta situación. Frente al control jerárquico, privativo de la propia Administración, el Ombudsman ofrece la ventaja de tratarse de un control externo, ajeno a ella. Frente al control parlamentario, a todas luces insuficiente para atender todos los casos que pueden darse, el Ombudsman presenta la objetividad y profesionalidad de la función. Por último, frente al carácter costoso, complicado, y lento del control judicial, el Ombudsman ofrece un procedimiento ágil, gratuito, rápido, desprovisto de formalidad y flexible. Recogiendo este espíritu, el Comité de Ministros del Consejo de Europa emitió una Resolución en 1985 recomendando la generalización de la institución, sea a nivel nacional, regional o local[3]. De otro lado, la institución se ha extendido tanto a los sistemas de Derecho administrativo como a los de rule of law, hasta el punto de convertirse en un signo de identidad de los nuevos sistemas que se adoptan para consolidar un Estado democrático y social de Derecho[4].

Ahora bien, asistimos últimamente a una inflación de la utilización del concepto de Ombudsman, que aun respondiendo al éxito y prestigio social que dicho término ha adquirido, puede llevarnos a un tratamiento superficial de esta institución, que desnaturalice su verdadero papel institucional. Hay que hacer una llamada al rigor ante el uso abusivo u oportunista del término fuera de lo que es el ámbito estatal, regional e incluso local. No va a ser, por tanto, el ámbito territorial sobre el que se proyecta la actuación de un Ombudsman el que caracterice al mismo, sino su adecuación o no a las características que deben definir a esta figura en el desempeño de sus funciones garantistas de los derechos de los ciudadanos. Sentado lo anterior, conviene, asimismo, precisar que no podemos acuñar un concepto unívoco de Ombudsman nacional, como evidentemente tampoco lo podemos hacer de los Ombudsmen regionales o locales. Por ello, siguiendo a Rowat, entendemos que el empleo del término debe restringirse a las instituciones que tengan estos tres requisitos:

a) El Ombudsman es un funcionario independiente y no influido por los partidos políticos, representante de la legislatura, por lo general establecido en la Constitución, que vigila a la Administración.

b) Se ocupa de las quejas específicas del público contra las injusticias y los errores administrativos; y

c) Tiene el poder de investigar, criticar y dar a la publicidad las acciones administrativas, pero no el de revocarlas.

Destacar por último que el Ombudsman es fundamentalmente una magistratura, más que de poder, de persuasión[5], de influencia [6]. La clave de su éxito no se haya en su autoridad , sino en su auctoritas, en el sentido romano de la expresión, que ha de proceder de una enorme neutralidad social y política[7]

II.- EL OMBUDSMAN EN EL DERECHO COMPARADO

1. Origen y proceso de expansión

El verdadero origen del Ombudsman, en su configuración actual,[8] se encuentra en la Constitución sueca de 1809, casi en los albores del régimen administrativo[9]. La incorporación del Justitieombudsman representó una victoria del Parlamento frente al Ejecutivo, pues la Cámara iba a contar desde ese momento con un hombre de confianza que controlaba en su nombre la actividad de la Administración, dependiente de la Corona, como consecuencia del tardío desarrollo del régimen parlamentario sueco, que no puede considerarse consolidado hasta principios del siglo XX. Esta figura constituirá, así, uno de los indicadores de la tensión Corona-Parlamento y una de las peculiaridades de la evolución del absolutismo monárquico[10]. El principal cometido del Ombudsman sueco era perseguir judicialmente a los funcionarios que desobedecían sus obligaciones legales, y la institución debía rendir cuenta de esta tarea anualmente ante la Cámara, que le indicaba las directrices a seguir. Desde entonces la configuración del Justitieombudsman sueco ha conocido transformaciones muy importantes, que contrasta con su actual carácter tras la reforma constitucional de 1974[11]. La evolución provocó que la institución dejara de ser una simple mandataria de la Cámara para comenzar a desplegar sus funciones de forma independiente y autónoma.

Suecia constituye así el único supuesto de incorporación del Ombudsman en pleno proceso de construcción del Estado liberal, pues la recepción en los demás países escandinavos se produjo mucho más tarde. Finlandia lo hace en 1919, ya en pleno ocaso y reformulación del sistema liberal, y Noruega y Dinamarca[12] lo harán a lo largo de la década de los cincuenta del pasado siglo, precisamente en los momentos de expansión de la nueva fórmula del Estado social de Derecho. Y esto es aun más evidente en el resto de los países que , a partir del final de la Segunda Guerra Mundial, incorporaron la figura, con todo tipo de variantes a sus ordenamientos: Gran Bretaña (1967), Francia (1973), Portugal (1975), Holanda (1981), etc. y, con ámbitos territorial o material más reducidos, a la República Federal de Alemania (sólo militar, en 1957), Italia (en algunas regiones, a partir de 1974); Suiza ( sólo en Zurich, en 1971)... Fuera de las especiales circunstancias históricas ligadas a la aparición del Justitieombudsman sueco, podemos afirmar que existe una incompatibilidad entre el Estado de derecho liberal y el Ombudsman en la medida en que el complejo sistema jurídico-institucional construido por el liberalismo, situaba fuera de su lógica figuras como el Ombudsman[13]. La crisis del liberalismo y su sanción político-institucional posterior con el denominado Estado social, trajo consigo otros problemas que hicieron imposible sostener la suficiencia del modelo jurídico anterior para abordarlos. La constante intervención de los poderes públicos en la inmensa mayoría de los ámbitos de la sociedad civil debilitan, al aumentar el margen de autonomía administrativa, los tradicionales mecanismos de control arbitrados por el liberalismo[14]. Los mecanismos de sujeción de la Administración quedan obsoletos ante las nuevas formas intervensionistas que asume el Estado y que suponen una extraordinaria complejización de la estructura y de la actividad administrativa. Y es precisamente en este contexto cuando comienza a describirse el “valor mediador” del Ombudsman entre el sinfín de intereses y relaciones materiales de los ciudadanos en el plano de las instituciones estatales dirigidas por definición a la construcción del interés general[15]. Ello explica que la llamada ombudsmanía[16], más que una pasión o una moda, pueda considerarse un signo de los tiempos, que señala tanto la necesidad de protección del individuo frente al Estado intervensionista, como lo adecuado e insuficiente de los controles administrativos[17]. En este sentido, la doctrina es unánime al resaltar la crisis de los mecanismos tradicionales de control de la actividad administrativa: control interno o jerárquico, control externo o parlamentario y control judicial[18]. Las nuevas tareas que el estado social de Derecho ha atribuido a la Administración pública han convertido a estos mecanismos en medios insuficientes para la protección del ciudadano, que se ha visto vulnerado o inadecuadamente atendido en el ejercicio de sus derechos.

En conjunto, el Ombudsman ofrece una notables ventajas sobre los medios clásicos de control de la Administración ya referidos. Sin embargo, ello no quiere decir que esta institución suplante o excluya a los sistemas clásicos. Lejos de suponer una una multiplicación innecesaria de estructuras, el Ombudsman se va extendiendo por los diversos países democráticos con la idea de reforzar la defensa de los derechos de los ciudadanos, lo que no sólo implica la preexistencia ya de otros mecanismos de control, sino la voluntad de completar la actuación de éstos ante el poder creciente de la Administración pública. Como órgano de tutela del ciudadano se inserta característicamente en las lagunas que inevitablemente existen en todo sistema avanzado de estado de Derecho y en el contenido material que exige la realización plena del Estado social. Así concebido, el Ombudsman es la mayor y mejor garantía para que el Derecho se palique no sólo justa , sino también equitativamente[19]. No obstante, cabe reseñar igualmente que pecará de utópico quien piense que sólo con la implantación del Ombudsman se solucionarán todos los males que aquejan a una Administración, pero si no es esta una panacea para todos los males que origine la burocracia, siempre su aportación tendrá un valor indiscutible como parte del sistema de control de la Administración pública[20].

Como ya hemos apuntado, la institución del Ombudsman ha conocido una expansión generalizada en los sistemas políticos de democracia representativa[21]. Completado el círculo de los países nórdicos comienza a propagarse por el ámbito anglosajón. A pesar de las diferencias que separan sus sistemas administrativos de los característicos de los países en que primero se asentó, la figura se introduce en Nueva Zelanda en 1962, proporcionando un ejemplo decisivo para los países de la Common Law. La evolución del sistema del rule of law, como consecuencia del intervensionismo y su aproximación al régime administratif, sienta las bases adecuadas que explican la adopción en Gran Bretaña del Parliamentary Commissioner for Administration (1967). En las mismas fechas se inicia la implantación en Canadá y Estados Unidos (aunque no a nivel federal). El modelo inglés aporta las primeras y decisivas variaciones en relación con el Ombudsman escandinavo, sentando un importantísimo precedente que sería superado en Francia con la creación en 1973 de la figura del Médiateur. Portugal, tras la revolución de 1975, estableció ese mismo año el Provedor de Justiça[22], cuya influencia en el Defensor del Pueblo español es más que evidente. Algunos Estados de la India, Austria (1977), Méjico (1992)... completan la implantación de la institución en los cinco continentes. Este proceso continuo de internacionalización de la institución ha alcanzado, incluso el ámbito transnacional, con la incorporación al Derecho europeo, a raíz del Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, del Defensor del Pueblo Europeo[23].

2. Los modelos de Ombudsman

La exportación de la figura y su adaptación a los diferentes sistemas políticos dio lugar a toda una serie de modificaciones en su constitución y funciones, al extremo de que algunos Ombudmen hoy en día existentes poco tienen en común con el modelo inicial sueco. Podría decirse, pues, que existen tantas variantes como países han incorporado esta institución a su ordenamiento. No obstante, simplificando todo lo posible la inmensa variedad de funciones, formas de designación y de relacionarse, o no, con el Parlamento, y prescindiendo ya de los Ombudsmen sectoriales, muy reducidos en función de la materia de que se ocupan ( militares, universitarios, de los consumidores, de la prensa, de entidades bancarias, etc.), existen en la actualidad dos modelos genéricos y perfectamente diferenciados de esta figura.

A) El modelo nórdico

La mayoría de los receptores del Ombudsman han optado por seguir el modelo clásico escandinavo, si bien, introduciendo notables diferencia entre sí. A pesar de ello, podemos extraer unos rasgos básicos que pasamos a resumir: 1º. Elección por un Parlamento democrático. El Ombudsman es un comisionado parlamentario designado por el Poder Legislativo, con el que mantiene una privilegiada relación. 2º. Neutralidad política e independencia en el ejercicio de su función. 3º. Acceso directo del ciudadano. 4º. Antiformalismo y sumariedad en el procedimiento de investigación. 5º. Amplio abanico de competencias sobre el control de la Administración pública. 6º. Comunicación con las Cámaras a través de Informes. 7º. Posibilidad de expedir propuestas de modificación legislativa, de sanción a los funcionarios afectados, recomendaciones sobre el funcionamiento de los servicios, etc.

B) El modelo anglo-francés

Gran Bretaña y Francia están entre los países que han implantado desde el Ejecutivo una especie de Ombudsman muy alejado del tipo nórdico. El Parliamentary Commissioner inglés es designado por la Reina por tiempo indefinido; ninguna de las dos Cámaras interviene en su nombramiento. El legislador británico introdujo el concepto de “mala administración” (maladministration) para definir el campo de actuación del Parliamentary Commissioner, con el objeto de reducir su intervención a cuestiones procedimentales, dejando al margen el control sustantivo de la actividad administrativa. Además, no puede actuar de oficio, ni puede recibir directamente las quejas de los ciudadanos, sino que éstas deben formularse a través de un Diputado de la Cámara de los Comunes[24].

De la figura del Médiateur francés, creado en 1973, cabe destacar un notable cambio en la filosofía de la propia institución. Su designación corresponde al Consejo de Ministros, por un período de seis años, sin ninguna participación parlamentaria. Sus atribuciones de control tienen más que ver con la mediación que con la fiscalización del funcionamiento administrativo. No puedo actuar de oficio. El acceso de los ciudadanos a esta institución es de carácter indirecto; las quejas han de ser formuladas a través de un parlamentario o de una Comisión legislativa.. Además, las reclamaciones únicamente pueden ser presentadas por personas físicas, con carácter individual y siempre que tengan interés directo[25].

C) El modelo español: El Defensor del Pueblo.

La figura del Defensor del Pueblo no encuentra precedente alguno en la historia del constitucionalismo español[26]. Aun cuando podrían hallarse ciertas similitudes entre nuestro Ombudsman y las figuras jurídicas del Sahin-al Mazalim, de la España musulmana[27] y, especialmente, el Justicia Mayor de Aragón[28] , hay que dejar claro desde el principio que el Defensor del Pueblo se ha inspirado directamente en el Ombudsman sueco y no en estas viejas figuras. Sin embargo, la vinculación del Defensor del Pueblo con la defensa de los derechos del Título I de la CE[29] y el modus operandi de la institución lo alejan sensiblemente del modelo nórdico.

La introducción del Ombudsman en nuestro ordenamiento se realizó a través del artículo 54 de la Constitución de 1978, lo que significa que se configura como órgano de relevancia constitucional y, por tanto, protegido a través de los mecanismos de reforma de la misma. Este precepto queda completado con los artículos 70 y 162 que aluden, respectivamente, a las incompatibilidades y a la posibilidad de interponer recurso de amparo y de inconstitucionalidad. La Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, reguladora del Defensor del Pueblo[30], perfiló los rasgos de esta institución[31], Ley que fue desarrollada por el Reglamento de Organización y Funcionamiento del Defensor del Pueblo, aprobado, a propuesta del titular, por las Mesas del Congreso y del Senado. El primer Ombudsman español fue elegido por el Parlamento el 30 de diciembre de 1982 y a partir de ese momento comenzó su actuación.

Del análisis de los textos citados podemos extraer las características más comunes del Defensor del Pueblo. En primer lugar, su calificación como “alto comisionado de las Cortes Generales”, designado por éstas y a las que da cuenta de su gestión. El Defensor del Pueblo “no estará sujeto a mandato imperativo alguno”; “no recibirá instrucciones de ninguna autoridad” y “desempeñará sus funciones con autonomía y según su criterio” (art. 6 de la LODP). Es elegido por una mayoría reforzada de, al menos, las tres quintas partes del Congreso y del Senado, sin perjuicio de que, en caso de ser necesarias sucesivas propuestas, la mayoría del Senado se reduzca a mayoría absoluta (arts. 2, 4 y 5 de la LODP). Es elegido para un período de cinco años; por tanto, superior al de una legislatura (art, 2.1 de la LODP). Su actividad “no será interrumpida en los casos que las Cortes no se encuentren reunidas, hubieren sido disueltas o hubiere expirado su mandato” (art. 11.1 de la LODP). Las Cortes no pueden cesarle por consideraciones políticas, sino únicamente por “actuar con notoria negligencia en el cumplimiento de las obligaciones y deberes del cargo” (art. 5.4 de la LODP). Está legitimado para interponer recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones con fuerza de ley ( art. 162.1. a] de la Constitución[32] y art. 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional[33]) y para interponer el recurso de amparo (art. 162.1.b] de la CE y art. 46 de la LOTC).

Este conjunto de notas impide calificar al Ombudsman español como un mandatario del Parlamento. La relación entre ambos no puede calificarse de fiduciaria y no guarda relación alguna con la que existe entre el Gobierno y el Parlamento[34]. La mayor parte de la doctrina califica al Defensor del Pueblo como órgano constitucional[35]. El propio Tribunal Constitucional ha utilizado de forma expresa la categoría de “órgano de relevancia constitucional” al referirse a la naturaleza jurídica del Consejo de Estado[36] , y aquellos autores que aluden al carácter de dicha institución, no dejan, en la mayor parte de los casos, de enfatizar la relatividad de tal auxiliaridad[37]. Frente a quienes consideran al Defensor del Pueblo como un órgano constitucional sin más matizaciones[38], otros autores entienden que únicamente tiene tal carácter en aquellos supuestos en que esta institución tenga legitimación para recurrir los actos de las Cámaras ante el Tribunal Constitucional[39]. En un plano más concreto, Carro Fernández-Valmayor lo caracteriza como un “órgano de relieve constitucional en sentido formal, diferente del órgano constitucional en sentido estricto[40]. En cambio, Aguilar Fernández-Hontoria sitúa al Defensor del Pueblo dentro de la categoría de órgano auxiliar[41]. La categoría de los órganos auxiliares se ha configurado por contraposición a los denominados órganos principales , así órganos principales serían los constitucionales[42] .

Como ya hemos anticipado, el Defensor del Pueblo, al investigar la actividad administrativa, emite un juicio sobre la conformidad de esa actividad a un canon prefijado: el Título I de la CE e, incluso, las leyes las leyes que vayan elaborando las Cortes en desarrollo de los derechos y libertades reconocidos en este Título y la jurisprudencia que sobre este particular emita el Tribunal Constitucional[43]. Ahora bien, el control sobre las Administraciones Públicas ejercido por el Ombudsman español no tiene carácter jurisdiccional. La LODP recoge explícitamente los límites de la intervención del Defensor del Pueblo y su caracterización como una magistratura de persuasión, excluyendo al imperatividad de sus resoluciones[44]. El hecho de que esté legitimado para interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo no supone ningún atisbo de jurisdiccionalidad en su naturaleza ni, menos aun, de potestad coercitiva[45]. Se trata de lo que se ha dado en denominar capacidad de control “semicontencioso”[46] o de “impulso jurisdiccional” en el ámbito constitucional; e incluso en la jurisdicción civil, si se tiene en cuenta que puede ejercitar la acción de responsabilidad, a la que alude el artículo 24 de la LODP. Nuestro ordenamiento jurídico no reconoce, sin embargo, legitimación para ejercitar acciones ante los tribunales del ámbito penal ni en el contencioso-administrativo, que constituyen, precisamente, los dos ámbitos jurisdiccionales ordinarios a los que se reconducen de forma típica los supuestos de actuación antijurídica en el desarrollo de la actividad administrativa[47].

Desde un punto de vista funcional, el Defensor del Pueblo goza de amplia autonomía: posibilidad de actuación de oficio, amplias facultades para que los ciudadanos puedan acceder al mismo, importantes medios de inspección puestos a su alcance, continuidad en sus funciones aun cuando se hubieran declarado los estados de excepción o de sitio y continuidad también de la institución incluso en el caso de cese de su titular, mediante la suplencia de uno de sus Adjuntos. De otro lado, las garantías de inviolabilidad y fuero especial que protegen al Defensor y a sus Adjuntos y la larga serie de incompatibilidades le confiere un estatuto de neutralidad política y social[48].

Como se ve, el defensor del Pueblo no sólo recoge las características originales del modelo sueco, sino que acrecienta incluso sus competencias con respecto a muchos Ombdsmen tradicionales, superando así la línea de desnaturalización que la figura ha sufrido en su adaptación a los distintos regímenes y sistemas jurídicos.

III.- LOS COMISIONADOS PARLAMENTARIOS AUTONÓMICOS

La posibilidad de incorporar la figura del Ombudsman a los ordenamientos autonómicos fue discutida durante el proceso constituyente. La mención expresa de estas instituciones en el artículo 54 de la CE se defendió en ciertas enmiendas[49], frente a otras que proponían que el mismo Defensor del Pueblo actuase en el ámbito de las Comunidades Autónomas como Comisionado de las correspondientes Asambleas legislativas, a las que había de dar cuenta de la labor realizada en el ámbito respectivo; el Defensor del Pueblo actuaría, así, como comisionado, simultáneamente, de las Cortes Generales y de los Parlamentos autonómicos[50]. Ninguna de estas enmiendas cuajó y, finalmente, se optó por obviar toda referencia a la cuestión en el texto constitucional, dejándose en manos de los Estatutos de Autonomía la decisión de incorporar la figura del Ombudsman a nivel autonómico. En efecto, poco tiempo después, algunos Estatutos de Autonomía – los de Cataluña, Andalucía, Canarias, Aragón, País Vasco, Galicia, Comunidad Valenciana, Islas Baleares, Cantabria y Extremadura- reprodujeron figuras de índole orgánica y funcional semejante a la del Defensor del Pueblo[51]. Las Comunidades de Castilla y León y Navarra fueron las únicas que no previeron inicialmente la institución a nivel estatutario, sino que la incorporaron a través de la Ley 2/1994, de 9 de marzo, y Ley 4/200, de 3 de julio, respectivamente.

La presencia de Defensor del Pueblo ha condicionado, como no podía ser menos, la caracterización de los Ombudsmen autonómicos. El condicionamiento no se ha limitado a los caracteres generales establecidos en la Constitución, sino que las Comunidades Autónomas han seguido, igualmente, la regulación establecida en la LODP, de las que las leyes autonómicas reguladoras de las respectivas instituciones son, la mayor parte de las veces, reproducción literal[52]. Nos encontramos, sin embargo, ante dos órganos de carácter o naturaleza distinta, con un ámbito competencial común: la Administración autonómica. El problema de la confluencia de un Ombudsman a nivel nacional y otros autonómicos fue comentada entre quien defendía la limitación de los respectivos ámbitos de actuación declarando que el Defensor del Pueblo no debería ser competente , de entrada, para conocer de aquellas quejas que se formulen por los ciudadanos en relación con el funcionamiento de la Administración pública de las Comunidades Autónomas en aquellas materias que fuesen de su exclusiva competencia[53] y quienes atribuyen al Defensor del Pueblo una posición de “superioridad funcional y competencial” con respecto a los Comisionados autonómicos[54]. Huelga decir que entre las relaciones entre el Defensor del Pueblo y las figuras similares autonómicas no existe una relación de jerarquía, que de exirtir impediría que se pudiese hablar en este caso de competencia concurrente en sentido estricto[55].

La competencia del defensor del Pueblo para supervisar la actividad de las Comunidades Autónomas, previsto en el artículo 12 de la LODP, ha sido desarrollado por la Ley 36/ 1995, de 6 de noviembre, que regula sus relaciones con las figuras similares de las Comunidades Autónomas[56]. Esta Ley ha venido a regular determinados aspectos que sufrían un vacío normativo de garantías instrumentales para los Comisionados autonómicos, como es la equiparación expresa de éstos a las garantías concedidas a los miembros de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas, así como otras establecidas para el Defensor del Pueblo. El artículo primero de esta Ley establece que los titulares de las instituciones autonómicas similares al Defensor del Pueblo gozarán, durante el ejercicio del cargo, de las garantías de inviolabilidad y de inmunidad que los Estatutos de Autonomía respectivos otorguen a los Diputados[57]. A su vez, el texto del artículo 2º responde a la voluntad, ya anunciada en el Preámbulo, de establecer las normas adecuadas que desarrollen y concreten la forma de aplicación de los principios de coordinación y cooperación que deben informar las relaciones entre la institución del Defensor del Pueblo y las figuras similares existentes en las diversas Comunidades, a fin de conseguir una articulación razonable en el ejercicio de las funciones propias del Defensor del Pueblo y de los diferentes Comisionados Parlamentarios, habida cuenta de la superposición o concurrencia de las misiones que la Constitución confía al Defensor del Pueblo con las que los Estatutos de Autonomía y sus respectivas leyes reguladoras otorgan al Comisionado en la supervisión de las Administraciones Públicas, dentro de cada ámbito autonómico[58].

Sin embargo, la situación dista de ser satisfactoria. Si bien hemos de reconocer ciertos aspectos loables, lo cierto es que con esta Ley se avanza muy poco en la crucial articulación de ambas instituciones, donde se sigue excesivamente apegado a la LODP. La Ley 33/1985 deja sin resolver abundantes cuestiones, remitiendo a futuros pactos que el Defensor del Pueblo y los Ombudsmen autonómicos deberán realizar.

IV.- EL VALEDOR DO POBO

1. La recepción del Ombudsman en el ordenamiento gallego

El artículo 14 del Estatuto de Autonomía incorpora la del siguiente modo la institución del Ombudsman al ordenamiento autonómico:

Corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la creación y organización, mediante ley de su Parlamento y con respecto a la institución del Defensor del Pueblo establecida en el artículo 54 de la Constitución, de un órgano similar que, en coordinación con aquélla, ejerza las funciones a que se refiere el mencionado artículo y cualesquiera otras que el Parlamento de Galicia pueda encomendarle.”

La previsión estatutaria fue desarrollada por la Ley 6/1984[59], modificada posteriormente por la Ley 3/1994, de 18 de julio, y Ley 1/2002, de 26 de marzo, ambas a propuesta del propio Valedor en virtud de la facultad que le concede la Disposición final de la primera Ley. Al no existir procedimiento destinado a reformar la Ley del Valedor do Pobo en base a la propuesta del titular de la institución, la tramitación se recondujo a lo previsto para la reforma de materias de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía, recogido en el artículo 126.2 del reglamento de la Cámara. La iniciativa legislativa provino de los Grupos Parlamentarios y la Ponencia trabajó en base al texto propuesto por la institución[60]. El Reglamento de Organización y Funcionamiento del Valedor no fue aprobado por la Comisión Parlamentaria de Peticiones hasta el 26 de mayo de 1997, y únicamente existían hasta esa fecha unas Normas Básicas de Gestión Económica aprobadas por la Mesa del Parlamento el 3 de julio de 1990. Por último, la Norma complementaria novena del reglamento del Parlamento de Galicia, aprobada el 1 de junio de 1991, regula el modo en que se desarrollan las relaciones de entre la Cámara y el Valedor, que se articulan a través de la Comisión de Peticiones.

La institución, sin embargo, no entró en funcionamiento hasta junio de 1990, en que la Cámara autonómica nombró al Sr. Cora Rodríguez, procedente de la carrera judicial, primer Valedor do Pobo.

2. Naturaleza jurídica

A tenor de la normativa jurídica específica a la que hemos hecho referencia en el apartado anterior, y en virtud de lo que dispone la Ley Orgánica 36/85, de 6 de noviembre, que regula las relaciones entre el Defensor del Pueblo y los Comisionados autonómicos, es posible, y entendemos que muy necesario, delimitar la naturaleza jurídica del Valedor do Pobo. Tres son, a nuestro modo de ver, las notas que caracterizan a esta figura. En primer lugar, el de ser un alto comisionado del Parlamento gallego; en segundo lugar, el de ser un órgano autónomo e independiente, y, por último, el de ser un órgano autonómico, pero coordinado con el Defensor del Pueblo.

a) Alto comisionado del Parlamento de Galicia

El artículo 1 de su Ley lo define como “ alto comisionado del Parlamento de Galicia”. La denominación de “alto” puede y debe entenderse como órgano preferente y especial en la función encomendada por el Legislativo: la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución (art. 1.1) y la tutela de los derechos individuales y colectivos emanados del Estatuto de Autonomía.

El artículo 4 de la misma Ley establece que será la Comisión de Peticiones del Parlamento de Galicia la encargada de las relaciones entre el Valedor y la Cámara autonómica, informando al Pleno en cuantas ocasiones sea preciso y, al propio tiempo, indicando que el valedor debe dirigirse, ordinariamente, al Parlamento a través del Presidente del mismo.

b) Órgano autónomo e independiente

El Valedor do Pobo se configura sobre la base del principio de autonomía funcional y de independencia frente a la Administración a la que ha de supervisar. De acuerdo con esta independencia se le reconoce la facultad de iniciar de oficio sus actuaciones de supervisión o investigación de la actividad administrativa.. Su grado de autonomía puede ser considerado a través de la facultad que tiene el Valedor para dictar las normas reglamentarias precisas, de acuerdo, eso sí, con la Mesa del Parlamento y la Comisión de Peticiones (Disposición adicional). A su vez, la amplísima mayoría parlamentaria que se precisa para su elección, las tres quintas partes de los miembros de la Cámara (art. 2 ), precisa el apoyo de más de un Grupo Parlamentario. La no coincidencia con el período parlamentario, evidencia aun más su carácter independiente. Todo ello viene reforzado por una serie de incompatibilidades y prerrogativas, a las que haremos mención en otro lugar del presente trabajo. Por otro lado, el artículo 6-1 de la LVP establece que el Valedor no estará sujeto a mandato imperativo alguno, ni recibirá instrucciones de ninguna autoridad, debiendo desempeñar sus funciones con autonomía y según su criterio. Cabe recordar, finalmente, que el Valedor do Pobo nombra a los Vicevaledores y designa libremente a sus Asesores y funcionarios propios (arts. 8, 9, 10 y 11). En cuanto a los medios materiales, la dotación económica del Valedor constituirá una partida específica dentro del presupuesto del Parlamento de Galicia, cuya elaboración corresponde al propio Valedor (art. 12).

b) Órgano autonómico y coordinado con el Defensor del Pueblo

De la lectura del art. 6-1 de la LVP y del artículo 14 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad gallega podemos deducir los siguiente: La autonomía de la que goza el Valedor en el desempeño de sus funciones, no le exime de la obligación de estar forzosamente coordinado con el Defensor del Pueblo estatal.

Por su parte, el artículo 12 de la LODP se refiere a los principios de coordinación y cooperación que deben presidir las relaciones entre ambas instituciones, señalando que el Defensor del Pueblo podrá, en todo caso, de oficio o a instancia de parte, supervisar por sí mismo la actividad de las Comunidades Autónomas. El Reglamento del Defensor del Pueblo incide en su artículo 24-1 en la necesidad de coordinación al establecer que esta institución “ejercerá la alta coordinación entre sus propias competencias y las atribuidas a los órganos similares que puedan constituirse en las Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la autonomía que les corresponde en la fiscalización de la actividad de las respectivas Administraciones autonómicas”.

La necesidad de coordinación se establece precisamente respecto de aquellas materias asumidas por los Estatutos de Autonomía, ya que se prescribe en el artículo 24-3 del Reglamento del Defensor del Pueblo que éste no podrá delegar en los órganos similares de las Comunidades Autónomas la competencia que le ha sido atribuida por el artículo 54 de la CE, en orden a la defensa de los derechos comprendidos en su Título primero. De ahí que la Ley Orgánica 36/85 trate de buscar un equilibrio entre estas instituciones a través de pactos, acuerdos o convenios.

2. Estatuto personal

A) Nombramiento y cese

Los requisitos de legibilidad para poder ser candidato a Valedor do Pobo son tres: tener la condición política de gallego, estar en pleno disfrute de los derechos civiles y políticos y conocer los dos idiomas cooficiales de la Comunidad. Nos se requiere al candidato, en cambio, tener conocimientos jurídicos[61].

La LVP contiene una regulación detallada del procedimiento parlamentario para conseguir la elección del Comisionado. Realizada la propuesta del candidato o candidatos a Valedor por la Comisión de Peticiones, el Pleno del Parlamento procede a la votación. En primera votación hace falta una mayoría cualificada de las tres quintas partes de los miembros de la Cámara; de no alcanzarse este resultado, en el plazo máximo de un mes, la Comisión de Peticiones formulará nuevas propuestas, siendo necesario, en todo caso, la mayoría señalada (art. 2 ).

La duración del mandato es de cinco años, tiempo superior a la disolución de la Cámara, sea ésta anticipada o no. No hay previsiones respecto a la posibilidad de presentarse a la reelección, por lo que ha de permitirse sin restricción alguna.

El Valedor do Pobo cesará por alguna de las siguientes causas: a) Por renuncia. B) Por expiración del plazo de su nombramiento. c) Por muerte o incapacidad sobrevenida. d)Por notorio incumplimiento de las obligaciones y deberes del cargo. e) Por haber sido condenado, mediante sentencia firma, por delito doloso (art. 5). Alguna de las causas no actúan automáticamente, sino que se requiere el pronunciamiento favorable de las tres quintas partes del Parlamento (casos de incapacidad sobrevenida y condena por delito doloso).

B) Régimen de incompatibilidades

Las causas de incompatibilidad previstas en el artículo 7 de la LVP van dirigidas, por una parte, a garantizar la exclusiva dedicación a las funciones propias del Valedor y, al mismo tiempo, a garantizar que éste esté desvinculado de intereses de grupo, sean políticos o de otro tipo, que lo alejen de la Administración controlada, Así, se establece la incompatibilidad con todo mandato representativo, con cualquier cargo político, con la afiliación a un partido político, sindicato, asociación o fundación, con la permanencia en el servicio activo en cualquier Administración pública, así como con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal o con el ejercicio de cualquier actividad profesional, liberal, mercantil o laboral; asimismo, queda prohibido al Valedor realizar cualquier tipo de de actividad de propaganda política.

La interpretación de estas causas no debe ser literal sino finalista, es decir, debe guiarse por la consecución de la máxima neutralidad política del titular de la institución[62].

C) Prerrogativas y garantías

La concesión de garantías a los Comisionados Parlamentarios Autonómicos está destinada tanto a favorecer el ejercicio de sus competencias como a asegurar su independencia. La Ley gallega remite en este punto a lo dispuesto en la normativa vigente (art. 6.2). Así, según la Ley 36/1985, de 6 de noviembre, se conceden a los Comisionados Parlamentarios Autonómicos las prerrogativas de inviolabilidad e inmunidad, cuya extensión se equipara a la prevista estatutariamente para los miembros de las Asambleas Legislativas correspondientes (art. 1.1) y aforamiento especial, que se entiende referido a la Sala correspondiente de los Tribunales Superiores de Justicia en cada ámbito territorial (art. 1.1 párrafo segundo). Estas prerrogativas son también aplicables a los Adjuntos en el ejercicio de sus funciones (art. 1.3).

La actividad de los Comisionados Parlamentarios –y, por tanto, también sus prerrogativas- no se interrumpen en los estados de excepción o de sitio (art. 1.4).

A lo ya dicho hay que añadir que la Ley estatal 36/1985 extiende al Valedor do Pobo las siguientes garantías contenidas en la LODP:

· Obligación de auxilio de todos los poderes públicos (art. 19 de la LODP y art. 1.2.a] de la Ley 36/1985). Con anterioridad, el art. 26 de la LVP había establecido también la obligatoriedad de los poderes públicos de la Comunidad Autónoma gallega de prestar el auxilio y cooperación que le fueren requeridos por el Valedor en sus investigaciones y actuaciones.

· Inviolabilidad de la correspondencia que se remita desde centros de detención, internamiento, custodia y prohibición de escucha o interferencia de las comunicaciones que mantenga ( art. 16 de la LODP y art. Art. 1.2.a] de la Ley 36/1985)

· Legitimación para ejercitar la acción de responsabilidad contra las autoridades, funcionarios y agentes civiles del orden gubernativo o administrativo, incluso local, sin que sea necesaria en ningún caso la previa reclamación por escrito (art. 24 de la LODP y art. 1.2.a] de la Ley 36/1985).

Finalmente, el artículo 15 de la LVP establece que la actividad del Valedor no se verá interrumpida en los casos en que la Cámara autonómica no se encuentre reunida, fuese disuelta o expirase su mandato, así como tampoco en los casos de declaración de los estados de excepción o de sitio.

3. Los Vicevaledores

El Valedor do Pobo estará auxiliado por tres Vicevaledores, en los que podrá delegar sus funciones, y que lo sustituirán en el ejercicio de las mismas (art. 8 de la LVP). La propuesta de los candidatos proviene de la Comisión de Peticiones. El reglamento de la institución gallega asigna a los Vicevaledores las funciones de dirigir la tramitación de expedientes y proponer al Valedor la resolución a adoptar; coordinar el trabajo el trabajo y colaborar con otros Ombudsmen autonómicos nacionales; preparar y proponer al Titular el Informe anual o Informes extraordinarios; así como coordinar y dirigir los servicios de la institución (art. 8.2).

La Ley 36/1985 atribuye a los Adjuntos las mismas prerrogativas que a los Comisionados, probablemente porque sustituyen al titular en casos de ausencia, cese, destitución y pueden también recibir competencias de éste, por lo que dicha atribución nos parece acertada.

4. Ámbito y procedimiento de actuación

La condición de comisionado del Parlamento de Galicia impone la limitación de la actuación del Valedor al ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En este sentido resulta indudable la competencia del Valedor para la supervisión de la actividad de la Administración pública de la propia Comunidad Autónoma. Esto es, en efecto, lo que reconoce el artículo 1.3 de la LVP que especifica que los poderes de investigación se extienden a la “Administración de la Comunidad Autónoma de Galicia y de sus entes y empresas públicas o dependientes “. Más adelante, el artículo 13. 2 hace referencia expresa al control de la actuación de los Conselleiros como jefes de departamento. No dice nada, en cambio, sobre la esfera local.

El reconocimiento de la competencia para supervisar la actividad administrativa de los entes locales ha constituido una de las cuestiones más problemáticas en la configuración del ámbito competencias de los Comisionados Parlamentarios Autonómicos. Los entes locales aun gozando de autonomía (art. 137 de la CE), se encuentran en una posición dependiente, condicionados por las Administraciones superiores con las que se relacionan; en el estado autonómico, tal como sostiene la doctrina mas prestigiosa, la Administración superior que canaliza las relaciones entre los entes locales debe ser, fundamentalmente, la Comunidades Autónoma, al menos en todos aquellos ámbitos en que éstas tengan reconocidas competencias[63]. Por ello se ha sostenido que, sin perjuicio del mantenimiento de relaciones directas con la Administración estatal, debe imponerse la tendencia a tratar a la Administración local como una pieza organizativa de la estructura territorial de las Comunidades Autónomas[64]. Hoy existe prácticamente unanimidad en considerar a la Administración local dentro del ámbito de las Administraciones publicas objeto de supervisión por los Comisionados Autónomos , a lo que el Valedor no es ajeno[65]

La delimitación del control de los Ombusmen autonómicos en relación con las potestades discrecionales de la Administración tampoco está exento de problemas[66]. La postura de los Comisionados autonómicos respecto a su capacidad de intervención en materias discrecionales es claramente favorable[67]. Contrariamente, el Valedor do Pobo ha mantenido un criterio de no intervención en este tipo de control en la línea de restringir su actuación a comprobar si la Administración ha observado la legalidad en cada una de las fases del procedimiento administrativo[68].

El control de la actividad administrativa de los órganos parlamentarios sólo se admite expresamente en el artículo 13. 2 de la Ley del Ararteko vasco, pero, como sostiene acertadamente Díez Bueso, la interpretación amplia del concepto Administración posibilita esta clase de supervisión por los Ombusmen autonómicos[69].

En relación con la Administración de Justicia, las competencias del Valedor do Pobo son muy limitadas. Por lo general, las intervenciones del Valedor en materia de Justicia se han ceñido a supervisar lo que ha venido en denominarse oficina judicial[70].

5. Funciones

.

La función primordial del Valedor do Pobo es la defensa, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma gallega, de los derechos comprendidos en el título I de la Constitución y velar por la tutela de los derechos individuales y colectivos emanados del título Preliminar del Estatuto de Autonomía (art. 1 LVP)[71]. Los Informes del Valedor conciben, por su parte, a la institución como “garantía de los derechos fundamentales en las actividades de las distintas Administraciones”[72]. De igual forma intenta conectar las disfuncionalidades que investiga con derechos reconocidos constitucionalmente y justifica su intervención en asuntos de carácter humanitario en base a la función de defensa de derechos[73]. Pero, además, el Valedor controla a la Administración sin necesidad de que exista vulneración de derechos a través de la alusión al necesario respeto por los principios recogidos en el artículo 103.1 de la CE[74].

Para cumplir con la misión principal asignada en el artículo inicial de su Ley reguladora el Valedor do Pobo podrá supervisar la Administración pública gallega, ejerciendo para ello las siguientes funciones:

a Función investigadora

El Valedor do Pobo supervisará los actos y resoluciones de la Administración pública de la Comunidad Autónoma y sus agentes (art. 13 de la LODP). Además puede investigar los comportamientos tanto de las autoridades como de los funcionarios. Entre las facultades o competencias que le concede la Ley para realizar su misión, destaca el deber de colaboración que tienen los poderes públicos de Galicia, los cuales estarán obligados a prestar auxilio y cooperación al Valedor en sus investigaciones y actuaciones (art. 26 de la LOVP). De forma habitual, el desarrollo de la investigación por parte del valedor se realizará requiriendo al órgano o funcionario implicado la documentación e información necesaria, lo que será suficiente para el esclarecimiento de los hechos objeto de investigación. Pero no siempre es así, de ahí que, siguiendo las pautas establecidas en la LODP, se le reconozca al Valedor, Vicevaledores o persona en la que delegue la facultad de personarse en cualquier centro o dependencia de la Administración pública de la Comunidad gallega para la comprobación de datos, realización de entrevistas personales o el estudio de expedientes y documentos (art. 23 de la LVP). De forma ordinaria la Ley prevé la reconducción de la reacción contra la conducta de entorpecimiento a la labor del Valedor al ámbito de la propia Administración en que se inserta el órgano o servicio al que esté adscrito la autoridad o funcionario responsable de la conducta de entorpecimiento. Así, la LVP señala que cuando se produzca el entorpecimiento a la actuación del Valedor do Pobo, éste “dará cuenta al superior jerárquico” (art. 27). En previsión de que la comunicación al superior jerárquico resulte inoperante a los efectos disciplinarios o la gravedad del asunto lo aconseje, el mismo precepto establece que se “dará cuenta al Ministerio Fiscal”.

b Función mediadora

Una de las notas distintivas del Ombudsman es precisamente la de ser un mediador entre ciudadano-poderes públicos y Administración-Parlamento, es decir, ser una institución que propicia el acercamiento entre estos niveles[75]. En una Administración despersonalizada y de excesivos formalistas como la actual, la función del Ombudsman nos parece muy adecuada para la resolución de las controversias entre Administración y administrado dado el carácter de autoridad imparcial de que está revestida la propia figura.

Con ser importante, esta función mediadora no aparece en la Ley reguladora del Valedor y sí, en cambio, en el artículo 16 de su Reglamento.

c Función informadora

En desarrollo de la función de defender los derechos del Título I de la Constitución la mayor parte de los Comisionados autonómicos han realizado una intensa labor de difusión de los mismos, dirigida tanto a los ciudadanos como a los poderes públicos. En este sentido podría decirse que esta función es consustancial a la propia institución.

d Función promotora de modificaciones legales

Bajo esta rúbrica englobamos tanto la función de propiciar modificaciones en la normativa vigente como la de promover que se cubran vacíos legislativos. Esta función en sus dos variantes aparece recogida en los artículos 29 y 30 de la LVP. En contraste con el resto de sus homólogos autonómicos, el Valedor do Pobo ha hecho un uso casi nulo de promover modificaciones legales o reglamentarias, por lo que ha recibido quejas desde el Parlamento[76]. Escasa también , por no decir nula, fue su propuesta en cuanto a sugerir o recomendar la modificación de ciertos criterios de la actuación administrativa.

6. Procedimiento de actuación

La investigación puede ser iniciada por el Valedor do Pobo de oficio o a instancia de parte (art. 13 de la LVP). La legitimación para presentar quejas ante el Valedor por parte de personas físicas o jurídicas es muy amplia. No suponen impedimento la nacionalidad o la residencia, la minoría de edad, la incapacidad del sujeto, su internamiento en centros penitenciarios o de reclusión ni cualquier relación de sujeción o dependencia de una Administración o de un poder público. Los requisitos formales que han de reunir las quejas son mínimos. Únicamente se exige la inclusión de los datos personales, que el escrito sea razonado y firmado por el interesado ( art. 18.1 de la LVP). Por lo demás, no se exige que el ciudadano haya planteado el asunto con carácter previo ante la Administración, si bien, en la práctica, lo normal es que previamente se haya dirigido a ella exponiendo las razones de su disconformidad con la acción u omisión. No es preceptiva la asistencia de Letrado ni Procurador (art. 18.5 de la LVP), siendo el procedimiento gratuito (art, 18.3 de la LVP).

La Ley establece que para presentar quejas será preciso invocar un interés legítimo (art. 14. 1 de la LVP), que será valorado por el propio titular de la institución y en cuanto al plazo únicamente se exige que no haya transcurrido más de una año desde que se haya tenido conocimiento de los hechos (art. 18.3 de la LVP). Las quejas presentadas por el ciudadano no serán investigadas cuando, una vez realizada la fase de valoración, se aprecie mala fe, carencia de fundamento inexistencia de pretensión o perjudiquen el legítimo interés de terceras personas (art. 21 de la LVP). Las quejas declaradas no admisibles deberán ser motivadas (art. 19 de la LVP), lo que constituye una importantísima garantía respecto de quienes acudan ante el Valedor, limitando la posible arbitrariedad en caso de optar por no asumir el compromiso de actuación a que le obliga su Ley reguladora.

Hay que destacar también la flexibilidad del procedimiento de tramitación de quejas y el antiformalismo de sus distintos actos de trámite. El Valedor tiene amplia discrecionalidad para analizar y resolver el expediente y, al final de sus investigaciones, puede formular a las Administraciones públicas advertencias, recomendaciones, recordatorios de sus deberes legales y sugerencias para la adopción de nuevas medidas (art. 32 de la LVP). Si todas ellas no dieren resultado en un plazo razonable, el Valedor podrá acudir, finalmente, a la máxima autoridad de la Administración Pública gallega (art. 33 de la LVP).

7. Los Informes

La Ley del Valedor contempla la necesidad de que la institución elabore un Informe anual sobre su actividad su actividad para que éste sea presentado ante el Parlamento (art. 36.1). La presentación parlamentaria del Informe ordinario tiene como función hacer efectivo un principio capital en el Derecho parlamentario, el principio de publicidad[77]. Así, la publicación y difusión del Informe va a permitir que los miembros de la Asamblea legislativa tengan acceso al contenido del mismo y con ello a la labor desempeñada por el Valedor en ese período.

El contenido necesario del Informe viene recogido en el artículo 37 de su Ley reguladora, pudiendo presentar, también, Informes extraordinarios a la Cámara o a la Diputación Permanente por motivos de urgencia, gravedad o importancia de los hechos (art. 36 LVP) .

Una vez confeccionado, el Informe anual del Valedor se traslada por éste al Parlamento, que lo remitirá a la Comisión de Peticiones. El Valedor expondrá oralmente el Informe ante la Comisión y posteriormente intervienen los representantes de los Grupos Parlamentarios, que disponen de un tiempo limitado para preguntas o aclaraciones, siendo respondidas por aquél. Completada esta fase , el Informe pasa al Pleno del Parlamento ante el cual el Valedor de nuevo expondrá oralmente un resumen del mismo, para que, una vez ausente el Valedor, intervengan los representantes de los Grupos con el fin de establecer una posición.

En suma, los Informes constituyen una perfecta radiografía de las principales preocupaciones de los ciudadanos, del estado de cada uno de los sectores de la actividad pública y también de la visión que la sociedad, el Valedor y la propia Administración tienen de las diferentes materias que en ellos se recogen.


[1] Retuerto Buades, M.: El Defensor del Pueblo, institución de garantía no jurisdiccional del Derecho nacional y comunitario, en Revista de las Cortes Generales, núm. 29, 1993, pág. 8.
[2] Legrand, A.: L´Ombudsman Scandinave, París, 1970, pág.8. Etimológica y tradicionalmente, añade Tedeschi, “el que es habilitado a actuar por otro”. Vid Tedeschi, P.: Le Médiateur, en Revue Administratif, núm. 151, pág. 22.
[3] Vid. Resolución 13/1985, de 23 de septiembre.
[4] Cfr. Gil-Robles, A.: Filosofía del Defensor del Pueblo, en El Procurador del Común: Defensor del Pueblo y Comunidades Autónomas, Valladolid, 1995, pág. 33.
[5] La Pérgola, A.: Ricerca sul Commisario Parlamentare, Roma, 1972, pág. 14.
[6] Napione, G.: L´Ombudsman. Il controllore della pubblica Administrazione, Milán, 1969, pág. 171.
[7] Cfr. Fairén Guillén, V.: Temas del ordenamiento procesal, III, Madrid, 1982, pág 1584.

[8] Algunos autores al estudiar los antecedentes de la institución del Ombudsman se remontan al Defensor civitatis o Plebis , funcionario imperial romano en el Bajo Imperio, creado con carácter permanente por el emperador Valentiniano I (año 368 d.C.), “a quien se le encomendaba la protección de los habitantes de la ciudad –en especial los de más humilde condición- frente a los desafueros cometidos por los funcionarios y los ciudadanos más poderosos, lo que le convertía más bien en una especie de Fiscal o incluso Abogado de oficio, que por otra parte tuvo poca importancia y escaso desarrollo en un imperio ya en pelna decadencia”. Vid. Ruiz Cézar, M.: El papel del Defensor del Pueblo en la protección y tutela de los derechos de los ciudadanos, en X Jornadas de estudio: Introducción a los derechos fundamentales, vol. III, Madrid, 1988, pág. 2464.
[9] Cfr. Boquera Oliver, J.M.: Derecho Administrativo y socialización, Madrid, 1965, págs. 106 y ss.
[10] López Basaguren, A. y Maestro Buelga, G.: El Ararteko, Oñati, 1993, pág.35.
[11] Cfr. Bexelius, A.: Los Guardianes de la Ley en Suecia. El Ombudsman de asuntos civiles, en Rowat, D.C.: El Ombudsman,, México, 1973, págs. 55-80 y Rudholm, S. Los Guardianes de la Ley en Suecia. El Canciller de Justicia, en Rowat, D.C.: El Ombudsman, op. cit., págs. 49-55.
[12] Dinamarca fue el gran difusor de la institución del Ombudsman, que la incorporó a su ordenamiento aprovechando la reforma constitucional de 1953. El régimen parlamentario danés será la experiencia clave para la implantación en otros países, particularmente en los de carácter parlamentario, al hacer evidente la posibilidad de adaptación. La ley del Folketingest Ombudsman de 1954 optó por la configuración de la institución como órgano unipersonal, cuestión que la Constitución había dejado abierta, y, siguiendo el modelo sueco, se establece su nombramiento por el Parlamento. Su ámbito competencial se extiende a la Administración civil y militar del Estado. Frente a lo que ocurre en Suecia, queda excluido del control del Ombudsman la Administración de Justicia.

[13] La concepción de la función administrativa como ejecución de la norma, el sistema de la separación de poderes y el control confiado a la justicia administrativa configuraba un sistema de mecanismos cerrado que no precisaba de instituciones como el Ombudsman, pues desde el punto de vista dogmático no parecían existir fisuras que justificaran la presencia de instrumentos extraños a aquélla lógica.
[14] Como ha señalado Pitarch, “es tal el alcance del intervensionismo estatal, que ha podido ser utilizado como categoría diferenciadora del viejo Estado liberal, contrapuesto al moderno Estado social, de bienestar, o Estado intervensionista”. Vid. Pitarch, I.:El Ombudsman en el Estado intervensionista, en El control parlamentario del Gobierno en las democracias pluralistas, Barcelona, 1978, pág. 420. Cfr., asimismo, Cascajo Castro, J.L.: Los Defensores del Pueblo en el Estado social y democrático de Derecho: una perspectiva teórica, en Revista Vasca de Administración Pública, núm. 24, 1989, págs. 43-54.
[15] Cascajo Castro, J.L.: Los Defensores del Pueblo en el Estado social y democrático de Derecho: una perspectiva teórica, op.cit., pág. 45.
[16] La palabra ombudsmanía al parecer fue inventada por G.R. Powels en Parliamentarian, núm. 1, 1969, págs. 69-72.
[17] Cfr. Garant, P.: Du Protecteur du citoyen au Médiateur Français, en Actualité juridique. Droit Administratif, núm 5, 1973, pág. 242.
[18] Cfr. Bar Cendón, A.: El Defensor del Pueblo en el ordenamiento jurídico español, en “El desarrollo de la Constitución española de 1978, Zaragoza, 1982, págs. 304-313.
[19] Cfr. Barbet, M.: De l´Ombudsman au Médiateur, en Aspects nouveaus de la pensée juridique, Recueil en homage à M. Ancel, vol. I, Paris, 1975, pág. 241.
[20] Guerra-Librero, G.: El Ombudsman o defensor del ciudadano, en Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 196, 1977, pág. 870.
[21] No necesariamente todos los países democráticos han adoptado una institución de este tipo. No la tiene, por ejemplo, Bélgica ni, en general, la República Federal de Alemania, salvo el Comisionado para las Fuerzas Armadas.
[22] Vid. Silveira, L.: El Defensor del Pueblo en Portugal, en Revista de Estudios Políticos, múms. 60-61, 1988, págs.661-698.
[23] Vid., entre otros, Moreiro González, C.J.: El Defensor del Pueblo en el Tratado de la Unión Europeo, en Gaceta Jurídica de la CEE, serie D, enero 1993, Págs.. 167-259, y Alonso de Antonio, J.A.: Algunas consideraciones sobre el Defensor del Pueblo europeo, Revista de la Universidad de la Facultad Complutense, núm. 84, 1995, págs. 23.40.
[24] Sobre la institución del Parliamentary Comissioner inglés puede consultarse la completa monografía de Stacey, F.: The British Ombudsman, Oxford, 1971.
[25] Un amplio análisis sobre esta institución francesa puede encontrarse en Malignier, B.: Les fonctions du Médiateur, Paris, 1979.
[26] Vid. Bar Cendón, A.: El Defensor del Pueblo en el ordenamiento jurídico español, op. cit, pág. 301; Ruiz-Giménez Cortés, J,: El Defensor del Pueblo como institución constitucional, como problema y como utopía, en Las Cortes Generales, Madrid, 1987, pág. 315; Pérez-Ugena y Coromina, M.: Defensor del Pueblo y Cortes Generales, Madrid, 1996, pág.21.
[27] La descripción de la figura puede verse en Ruiz Cézar, M.: El papel del Defensor del Pueblo en la protección de los derechos de los ciudadanos, op. cit., págs 2461-2492.
[28] Bonet Navarro, A. y otros: El Justicia de Aragón: Historia y Derecho (Breve estudio introductorio), Zaragoza, 1985.

[29] La vinculación del Ombudsman con la defensa de los derechos de los ciudadanos tiene su origen en la institución portuguesa del Provedor de Justiça, recogida en el artículo 23 de la Constitución portuguesa, situada en su Título primero (“De los derechos y obligaciones fundamentales”). La configuración del Proveedor como defensor de derechos se manifiesta claramente en el artículo 1 de la Ley núm. 9/1991, de 9 de abril, reguladora de la institución: “El Provedor de Justiça ... tiene por función principal la defensa y promoción de los derechos”
[30] Esta Ley fue modificada parcialmente por Ley Orgánica 2/1992, de 5 de marzo. En adelante LODP .
[31] Un amplio y detallado comentario de esta Ley puede verse en Pérez-Ugena, M: Ley en Defensor del Pueblo y Cortes Generales, 1996.
[32] En adelante CE.
[33] En adelante LOTC .
[34] En contra de esta afirmación, Carro Fernández-Valmayor, J.L.: Defensor del Pueblo y Administración Pública, en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Prof. García de Enterría, Madris, 1991, pág. 2674.
[35] Los órganos constitucionales vienen definiéndose por una serie de notas entre las que podemos destacar, en primer lugar, la necesidad de que el órgano de que se trate esté constituido o definido por la Constitución, siendo esencial al tipo de ordenamiento que ésta hace surgir. Cfr. Mortati, C.: Instituzioni di Diritto pubblico, , tomo I, Padova, 1969, págs. 180 y ss., y García de Enterría, E. y Fernández, T.R.: Curso de Derecho Administrativo, I, Madrid, 1983, pág. 102. En un segundo orden el órgano constitucional se caracteriza por llevar a cabo una función creadora de Derecho e incidente en la forma de Estado (Varela Suances-Carpegna, J.: La naturaleza jurídica del Defensor del Pueblo, en Revista Española de Derecho Constitucional, núm. 8, 1993, pág. 64), la cual incluye, entre otros, el ejercicio de las funciones indispensables para la vitalidad del mismo Estado, participación inmediata en la soberanía estatal; institución y reglamentación por parte de la misma Constitución. En tercer lugar estos órganos “se encuentran en el vértice de la organización estatal, y, por esto, no tienen superiores y son sustancialemente iguales entre sí” (Biscaretti di Ruffia, P.: Derecho Constitucional, 3ª.ed., Madrid, 1987, pág. 194) o de relevancia constitucional ( Cheli: Organi constituzionale e organi di rilievo constituzionale, en Archivo Giurico Filippo Serafín, julio-octubre, 1965, págs 66 y ss.). Mortati, por su parte, los define como aquellos que estando recogidos en la Constitución no pueden considerarse constitucionales en sentido propio (Mortati, C.: Institución di Diritto pubblico, op. cit., págs. 180 y ss.).
[36] Vid. sentencia del Tribunal Constitucional 56/1990, fundamento jurídico 37.
[37] Pérez-Ugena, , M.: Defensor del Pueblo y Cortes Generales, op. cit, pág. 44. También en el mismo sentido: Ruiz-Giménez, J.: El Defensor del Pueblo como institución constitucional, como problema y como utopía, op. cit., pág 317 y Fairén Guillén, V.: El Defensor del Pueblo –Ombudsman-, tomo I, Madrid, 1982, pág 189.
[38] La Pérgola, A.: Ombudsman y Defensor del Pueblo: Apuntes para una investigación comparada, en Revista de Estudios Políticos, núm. 7, 1979, pág. 88.
[39] Ruiz-Giménez, J.: El Defensor del Pueblo como institución constitucional, como problema y como utopía, op. cit, págs. 317-318.

[40] Carro Fernández-Valmayor, J.L.: Defensor del Pueblo y Administración Pública, op. cit., pág. 273.
[41] Aguilar Fernández –Hontoria, J.: A propósito del Defensor del Pueblo: los rasgos definidores de la posición jurídica de los órganos auxiliares, en Revista de Administración Pública, núm. 109, 1986, págs. 7-117.
[42] Aunque no existe un concepto general de órganos principales, éstos pueden definirse como aquellos que tienen una conexión directa con el ejercicio de funciones estatales ; que serían, como ya dijimos, los constitucionales. Por contra, los órganos auxiliares serían aquellos que, si bien no tienen encomendada la formación o manifestación de la voluntad estatal, están destinados a asegurar la correcta realización de las funciones atribuidas a los órganos constitucionales. Sobre el tema que nos ocupa, vid. Jellinek, G.: Teoría general del Estado, Buenos Aires, pág. 422, y Pérez-Ugena, M.: Defensor del Pueblo y Cortes Generales, op. cit., pág. 40.
[43] Cfr. Pérez Calvo, A.: Aspectos constitucionales del Defensor del Pueblo, en Revista de Derecho Político, núm. 4, 1979, p. 85.
[44] Artículos 28 y 30 de la LODP.
[45] Astarloa Villena, F.: Una introducción al estudio del Defensor del Pueblo, en Cuadernos de la Cátedra Fadrique Furiol Ceriol, vol. núm. 2, 1993, pág. 94.

[46] Cfr. Legrand, A.: L´Ombudsman Scandinave, études sur le controle de l´Administration, París, 1970, págs. 282 y ss. Vid, asimismo, Napione, G.: L´Ombudsman. Il controllore della pubblica Administrazione, op. cit., pág. 95.
[47] Aguiar de Luque y Elvira Perales, sin considerar necesaria una habilitación directa para intervenir en procesos penales, sí comparten , desde una perspectiva estrictamente jurídica, la idea de otorgarle legitimación procesal en la jurisdicción contencioso-administrativa . Cfr. Aguiar de Luque, L. y Elvira Perales, A.: Intervención del Defensor del Pueblo en Procedimientos jurisdiccionales, en Diez años de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo. Problemas y perspectivas, Madrid, 1992, págs. 163-170. Igualmente a favor se manifiesta Carro Fernández-Valmayor: “... no se comprende muy bien como estando el defensor del Pueblo legitimado para interponer los recursos de inconstitucionalidad y de amparo (e incluso, la acción de responsabilidad), no lo está para interponer recursos contencioso-administrativos . Carro Fernández-Valmayor, Defensor del Pueblo y Administración Pública, op. cit., pág 2690.
[48] Vid, entre otros, Alzaga Villamil, O.: Comentario sistemático a la Constitución de 1978 (Arts. 54 y 162). Madrid, 1978, páginas. 351-356 y 934-938; Corchete Martín, M.J.: El Defensor del Pueblo y la protección de los derechos, Salamanca, 2001; Gallego Huescar, C. y García Solís, F.: El Defensor del Pueblo (Competencia, procedimiento y Drecho comparado), en Revista de la Facultad de Derecho. Universidad Complutense, núm 67, 1982, págs. 127-172.
[49] La primera de estas enmiendas fue presentada en el Congreso de los Diputados por el Diputado del Grupo Mixto, Letamendía, y suponía la adición del siguiente párrafo: “En todas las naciones y regiones del Estado que accedan a un organismo jurídico específico existirá asimismo la figura del Defensor del Pueblo” (Constitución española: Trabajos parlamentarios, I, Madrid, 1980, pág, 167). En la Cámara Alta el Senador Bandrés pedía que se añadiese al artículo un último párrafo que venía a decir: “En las Comunidades Autónomas existirá asimismo la figura del Defensor del Pueblo” ( Constitución española: Trabajos paralamentarios, III, cit, pág, 2794.
[50] En este sentido vid. La enmienda presentada por Grupo Senadores Vascos (Constitución española: Trabajos parlamentarios, III, cit., pág. 2950. Por otra parte, el entonces Senador por designación real Ollero Gómez proponía que se añadiese el párrafo siguiente: “El Defensor del Pueblo será nombrado por las Cortes sobre propuesta separada de cada una de las Cámaras, y actuará como delegación conjunta de las Cortes y de las Asambleas Legislativas de las mismas” (Diario de Sesiones del Senado, núm. 47, de 31 de agosto de 1978, pág 2130).
[51] Todas las instituciones iniciaron su andadura, a excepción de las Comunidades balear, cántabra y extremeña, donde todavía no se han puesto en funcionamiento. Cfr., por todos, Díez Bueso, L. : Los Defensores del Pueblo (Ombusmen) de las Comunidades Autónomas, Madrid, 1999.
[52] López Basaguren, A. y Maestro Buelga, G.: El Artarteko, op. cit., pág. 104.
[53] Cfr. Gil- Robles, A.: El Defensor del Pueblo e instituciones similares de ámbito territorial reducido, en Revista de la Facultad de Derecho. Universidad Complutente, núm. 4, 1981, págs. 38-44.
[54] Bar Cendón, A.: La regulación jurídica de los Defensores del Pueblo Regionales: ¿Cooperación o conflicto?, en Revista de Derecho Político, núms.. 18-19, 1983, pág. 92.
[55] Carro Fernández- Valmayor, J.L.: Las relaciones entre el Defensor del Pueblo y las figuras autónomas afines, en Revista de Administración Local y Autonómica, núm. 243, 1989, págs. 529-530.
[56] Vid. López Basaguren, A.: Las relaciones entre el Defensor del Pueblo y las figuras similares de las Comunidades Autónomas. Su regulación en la Ley 36/1985, en Revista Vasca de Administración Pública, núm. 14, 1986, págs. 251-258.
[57] Sobre el alcance de estas prerrogativas vid. Embid Irujo, A.: El control de la Administración Pública por los Comisionados parlamentarios autonómicos, Madrid, 1991, págs. 59-63.
[58] Hay que recordar que la necesidad de una coordinación con la institución del Defensor del Pueblo para evitar duplicidad de actuaciones y posibles contradicciones ya se había previsto en los Estatutos del País Vasco (art. 15), de Cataluña (art. 35) y de Galicia (art. 14), que fueron promulgados antes de que las Cortes aprobasen la LODP. Igualmente, las relaciones de coordinación y cooperación están previstas en todas las leyes reguladoras de los Ombusmen autonómicos promulgadas hasta la fecha.
[59] En adelante LVP.
[60] Esta salida procedimental ha sido calificada por Blanco Valdés de “iniciativa política” del Valedor. Vid. Blanco Valdés, R.: La actividad de las Comunidades Autónomas: Galicia, en Informe Comunidades Autónomas 1994, vol. I, Barcelona, 1995, pág. 310.
[61] Ruiz Rico dice, refiriéndose al Defensor del Pueblo Andaluz, que el legislador pensaba más en una figura con prestigio social que en un titular con especiales méritos profesionales. Vid. Ruiz Rico, J.J.: El Defensor del Pueblo andaluz, en Estatuto de Autonomía de Andalucía: Estudio sistemático, Barcelona, 1990, pág. 202.
[62] Astarloa Villena, F.: Una introducción al estudio del Defensor del Pueblo, op. cit., pág. 85.
[63] Vid., entre otros, Alvarez de Miranda, F.: Los Comisionados Parlamentarios y la Administración local, en XI Jornadas de Coordinación entre Defensores del Pueblo: León 25 y 26 de septiembre de 1996, León, 1997, págs. 151-155 ; Fiaren Guillén, V.: El defensor del Pueblo y las entidades locales, en Las Cortes generales, vol. 2, Madrid, 1987, págs. 907-944, y Parejo Alfonso, L.: Garantía institucional y autonomías locales, Madrid, 1981.
[64] Cfr. Parejo Alfonso, L.: El Defensor del Pueblo como institución de control de la Administración Pública (Contenido y alcance de su función, procedimiento de actuación y tipos, efectos y publicidad de sus resoluciones), en Diez años de Ley Orgánica del Defensor del Pueblo. Problemas y perspectivas., op. cit, págs. 103-132.
[65] Vid. Máiz R. y Portero, X.A.: As institucións políticas no estatuto de Autonomía para Galicia, Santiago, 1988, pág. 176.
[66] Sobre el concepto de discrecionalidad y el debate en torno al mismo vid. Beltrán de Felipe, M.: Discrecionalidad administrativa y Constitución, Madrid, 1995.
[67] Vid, entre otros, Informe Ararteko 1995, pág 129; Informe Ararteko 1991, págs. 128-129; Informe Síndic de Greuges valenciano 1994, pág 422; Infome Síndic de Greuges valenciano 1995, pág. 161.
[68] Ya en su primer Informe al parlamento, en 1991, afirmó que “el simple desacuerdo con una resolución administrativa o con criterios de organización y funcionamiento de los servicios públicos no pueden por sí motivar la intervención” (pág. 101). Este criterio se ha mantenido constante con posterioridad, como se demuestra en su Informe anual de 1995 en materia de educación: “no es posible por nuestra parte ninguna intervención, ya que la Administración educativa, en este caso, ajusta estrictamente su conducta a lo establecido en la citada Ley orgánica y en las disposiciones reglamentarias que la desarrollan” (pág. 235).
[69] Díez Bueso, L. Los Defensores del Pueblo (Ombudsmen) de las Comunidades Autónomas, Madrid, 1999, pág. 139.
[70] En este sentido se ha ocupado, principalmente, de los retrasos en los procesos judiciales y en la ejecución de sentencias y de las quejas de los ciudadanos formuladas por presuntas irregularidades en la dirección de los procedimientos.
[71] Como se puede apreciar, la descripción de la función primordial del Valedor se realiza en términos similares a lo dispuesto en los artículos 54 de la CE y 1 de la LODP, es decir, supeditando el control a la defensa.
[72] Informe Valedor do Pobo 1991, pág 7.
[73] Informe Valedor do Pobo 1991,pág. 237.
[74] Informe Valedor do Pobo 1993, pág 226
[75] Vid. Robertson, J.: National Goberment and the Ombudsman, en The Ombudsman concept, Edmonton, 1995, págs. 105-107.
[76] En este sentido el Grupo Parlamentario del Bloque Nacionalista Galego instó repetidamente al Valedor a que recomendara la reforma de normas cuya aplicación provoca consecuencias injustas. Vid Diario de Sesiones Plenarias del Parlamento de Galicia, núm. 117, 26 de mayo de 1992, pág. 1538, y núm. 62, 6 de junio de 1995, pág. 4273.
[77] De Andrés Alonso, F.L.: Los Informes de los Defesnsores del Pueblo, en Informe del Valedor do Pobo 2001, pág. 659.